# Raad van State, 09-09-2026 (202300277/1/R3)

- Type: Case Law
- Source: Raad van State
- Identifier: ECLI:NL:RVS:2026:5324
- Date: 2026-09-09
- Original: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI%3ANL%3ARVS%3A2026%3A5324
- Canonical: https://overview.legal/posts/353845

## Summary

Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lisse Mployment onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de woning aan de Heereweg 384A in Lisse door meer dan één huishouden te beëindigen en blijvend beëindigd te houden. Naar aanleiding van handhavingsverzoeken van [partij A] en andere omwonenden heeft het college controles uitgevoerd naar de bewoning van de woning aan de Heereweg 384A in Lisse (de woning). Tijdens deze controles is geconstateerd dat Mployment in de woning woonruimtes verhuurde aan verschillende huishoudens. Dit gebruik is volgens het college in strijd met artikel 2.12 onder b van het bestemmingsplan "Herziening begrippen", in samenhang met de bestemmingsplannen "Lisse Dorp" en "Eerste herziening Lisse Dorp". Daardoor overtreedt Mployment artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd, waarin Mployment is opgedragen om de overtreding voor 20 april 2022 te beëindigen en beëindigd te houden.

## Full text

202300277/1/R3. Datum uitspraak: 9 september 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Mployment Housing B.V. (Mployment), gevestigd in Lisse, appellante, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (de rechtbank) van 2 december 2022 in zaken nrs. 22/6033 in het geding tussen: Mployment en het college van burgemeester en wethouders van Lisse. Procesverloop Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college Mployment onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de woning aan de Heereweg 384A in Lisse door meer dan één huishouden te beëindigen en blijvend beëindigd te houden. Bij besluit van 24 augustus 2022 heeft het college het door Mployment daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 1 december 2022 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag het door het college daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Mployment hoger beroep ingesteld. Het college en [partij A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Mployment heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 oktober 2025. Daar zijn Mployment en het college verschenen. Mployment is vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M. Kashyap, advocaat in Amsterdam. Het college is vertegenwoordigd door mr. J.C.L. de Bruijn, advocaat in Den Haag, en D. van Werkhoven. De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college aan Mployment een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding De last onder dwangsom 2. Naar aanleiding van handhavingsverzoeken van [partij A] en andere omwonenden heeft het college controles uitgevoerd naar de bewoning van de woning aan de Heereweg 384A in Lisse (de woning). Tijdens deze controles is geconstateerd dat Mployment in de woning woonruimtes verhuurde aan verschillende huishoudens. Dit gebruik is volgens het college in strijd met artikel 2.12 onder b van het bestemmingsplan "Herziening begrippen", in samenhang met de bestemmingsplannen "Lisse Dorp" en "Eerste herziening Lisse Dorp". Daardoor overtreedt Mployment artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd, waarin Mployment is opgedragen om de overtreding voor 20 april 2022 te beëindigen en beëindigd te houden. De uitspraak van de rechtbank 3. De rechtbank heeft het beroep van Mployment ongegrond verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2.12, onder b, van het bestemmingsplan "Herziening begrippen" evident in strijd is met artikel 15 van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn). De rechtbank is van oordeel dat de desbetreffende planregel bij uitstek een regel van ruimtelijke ordening en grondgebruik betreft. Deze planregel is niet gericht tot personen die een dienstenactiviteit willen ontwikkelen in de betreffende geografische gebieden, maar heeft generieke gelding. De planregel bevat ook geen kwantitatieve of territoriale beperkingen aan de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, zo oordeelt de rechtbank. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de planregel evident in strijd is met het vrij verkeer van werknemers. De rechtbank overweegt dat de planregel zonder onderscheid van nationaliteit wordt toegepast zodat geen sprake is van directe discriminatie. De rechtbank vindt het ook niet evident dat hier sprake is van indirecte discriminatie of een indirecte belemmering. De rechtbank oordeelt verder dat er geen sprake is van een toezegging zodat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. De rechtbank overweegt dat geen concreet zich op legalisatie bestaat. Daarnaast volgt de rechtbank Mployment niet in haar betoog dat het college had moeten afzien van handhaving vanwege het tekort aan huisvestingsvoorzieningen voor arbeidsmigranten. Het hoger beroep 4. Mployment kan zich niet vinden in deze uitspraak. Mployment betoogt onder meer dat artikel 2.12, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Herziening begrippen" onverbindend is. Deze is namelijk in strijd met de Dienstenrichtlijn en het vrij verkeer van werknemers, zo betoogt zij. Daarnaast zijn er volgens Mployment bijzondere omstandigheden waardoor het college van handhavend optreden moest afzien. De hogerberoepsgronden De Dienstenrichtlijn Toepassingsbereik Dienstenrichtlijn 5. Mployment betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op artikel 2.12, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Herziening begrippen" (de verbodsbepaling). Zij betoogt dat de rechtbank namelijk ten onrechte heeft geoordeeld dat deze verbodsbepaling een regel van ruimtelijke ordening en grondgebruik betreft die niet gericht is tot personen die een dienstenactiviteit willen ontwikkelen in een geografisch gebied. Mployment voert hiervoor eerst aan dat de verbodsbepaling specifiek is gericht op het regelen van de dienstenactiviteit tot het bedrijfsmatig verhuren van kamers. Mployment voert verder aan dat de verbodsbepaling ook specifiek effecten heeft voor dienstverrichters die bedrijfsmatig huisvesting aanbieden, en meer specifiek, kamers verhuren. 5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op artikel 2.12, onder b, van de planregels. Daarvoor voert het college aan dat de planregel strekt tot regulering van het gebruik voor wonen. De planregel heeft niet specifiek tot doel om de geografische zones aan te wijzen waar bepaalde dienstenactiviteiten zich kunnen vestigen, omdat ter plaatse in essentie ook geen andere dienstenactiviteiten zijn toegestaan. Het college verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2648. 5.2. Artikel 2.12, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Herziening begrippen" luidt als volgt: "het gebruik van bedrijfswoningen, woningen en/of wooneenheden anders dan voor één huishouden is niet toegestaan;" Artikel 2.10.4 van de planregels van het bestemmingsplan "Herziening begrippen" definieert huishouden als volgt: "persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen;" 5.3. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn (overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn). De Afdeling begrijpt dit zo, dat het daarbij in de eerste plaats kan gaan om eisen die uitdrukkelijk gericht zijn tot dienstverrichters (zie het arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, punt 124). Hieronder vallen onder meer administratieve formaliteiten, eisen en voorschriften die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit of een bijzondere categorie diensten regelen (zie het arrest van 22 september 2020, Cali Apartments, ECLI:EU:2020:743, punt 41). In de tweede plaats kan het gaan om eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35, Riksha, onder 5.6). 5.4. Ook een bestemmingsplanregel is een eis waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is, als die planregel specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelt, of daarop specifiek van invloed is. Of de Dienstenrichtlijn van toepassing is, hangt dus af van de effecten van de (bestemmingsplan)regel. Dat betekent dus ook dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op voorschriften over ruimtelijke ordening en stedenbouw die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 4.2 en 4.3)). 5.5. Naar het oordeel van de Afdeling is de verbodsbepaling dat een woning niet bewoond mag worden door meer dan één huishouden niet uitdrukkelijk gericht tot dienstverrichters, maar gericht tot iedereen. Maar het verbod is gelet op zijn effecten wel specifiek van invloed op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in de zin van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling licht dat hieronder toe. Het verbod wordt overtreden als er meer dan één huishouden gebruikmaakt van een bedrijfswoning, woning of wooneenheid. Het gebruikmaken van een bedrijfswoning, woning of wooneenheid, of een gedeelte daarvan, is op zichzelf geen dienstenactiviteit in de zin van de Dienstenrichtlijn. Maar het verhuren voor bewoning van (een gedeelte van een) bedrijfswoning, woning of wooneenheid, waardoor meer dan één huishouden daarvan gebruikmaakt, is dat wel. Ook als een particulier een woning of een gedeelte daarvan verhuurt, treedt deze op als dienstverrichter in de zin van de Dienstenrichtlijn. Het is aannemelijk dat het niet of nauwelijks voorkomt dat de verbodsbepaling van invloed is op een andere situatie dan waarbij (een deel van) een bedrijfswoning, woning of wooneenheid wordt verhuurd. Uit de plantoelichting blijkt dat dit juist mede het doel was van de vaststelling van het bestemmingsplan "Herziening begrippen". De planregels over wonen zijn vrijwel uitsluitend erop gericht om kamergewijze (onder)verhuur te beperken en te reguleren. Onder deze omstandigheden oordeelt de Afdeling dat de verbodsbepaling specifiek van invloed is op de toegang tot of de uitoefening van de dienstenactiviteit om woonruimte te verhuren. Omdat het college in het besluit op bezwaar heeft geconcludeerd dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, kent dit besluit in zoverre een motiveringsgebrek. Het besluit is dan ook genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De rechtbank is ten onrechte niet tot dit oordeel gekomen. Het betoog slaagt. Territoriale beperking 6. Mployment betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de verbodsbepaling geen territoriale beperkingen bevat. Mployment voert hiervoor aan dat de mogelijkheid om woonruimte te verhuren beperkt wordt omdat de mogelijkheid van kamerverhuur door de verbodsbepaling is uitgesloten. Daarnaast voert Mployment hiervoor aan dat een bestemmingsplanregeling per definitie territoriaal is. 6.1. Artikel 15, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt: "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; 6.2. Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet naar nationaal recht en de termijn voor omzetting is verstreken. Zoals het Hof in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat rechtstreeks aan die vereisten kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd. 6.3. Naar het oordeel van de Afdeling is de verbodsbepaling een territoriale beperking in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Zoals onder 5.5 is overwogen heeft de verbodsbepaling specifiek effecten op de toegang tot of de uitoefening van de dienstenactiviteit om woonruimte te verhuren. De verbodsbepaling beperkt de gebieden waar dienstverrichters hun activiteiten uit kunnen oefenen. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de planregel geen territoriale beperking bevat. Het betoog slaagt. 7. Gelet op het oordeel van de rechtbank dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is en er geen sprake is van een territoriale beperking, heeft de rechtbank geen oordeel gegeven over de beroepsgrond van Mployment dat de belemmering van de dienstenactiviteit niet gerechtvaardigd is omdat de verbodsbepaling niet voldoet aan de vereisten uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling zal deze beroepsgrond hierna beoordelen. Is de verbodsbepaling evident in strijd met artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn? 8. Mployment betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de territoriale beperking in artikel 2.12, onder b, van de planregels gerechtvaardigd is. Daarvoor voert zij aan dat deze rechtvaardiging niet volgt uit de plantoelichting of de beslissing op bezwaar over de last onder dwangsom. Dit terwijl Mployment de rechtvaardiging uitdrukkelijk heeft bestreden in bezwaar en beroep. Mployment betoogt verder dat de verbodsbepaling evident niet voldoet aan de vereisten uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn omdat de verbodsbepaling indirect discriminerend is. Uit de plantoelichting blijkt namelijk dat het verbod met name bedoeld is als verbod op bedrijfsmatige kamerverhuur, waarmee de problematiek van de huisvesting van arbeidsmigranten aangepakt wordt. Mployment stelt dat de verbodsbepaling ook uitsluitend arbeidsmigranten zal raken, aangezien andere vormen van kamerverhuur, zoals studentenhuisvesting, niet plaatsvinden in Lisse. Mployment betoogt daarnaast dat de verbodsbepaling niet noodzakelijk is vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Voor zover de verbodsbepaling gericht is op de bescherming van de leefbaarheid van de omgeving, volgt uit onderzoek van de gemeente dat er geen grote leefbaarheidsproblemen in de gemeente spelen die het gevolg zijn van het veelvuldig opkopen en verhuren van woningen. Voor zover de verbodsbepaling ziet op het behoud van de woningvoorraad, stelt Mployment dat dit belang niet relevant is voor de vaststelling van een bestemmingsplan. Uit het onderzoek van de gemeente blijkt ook dat het opkopen voor de verhuur geen effecten heeft gehad. Mployment betoogt ook dat de verbodsbepaling niet evenredig is. Daarvoor voert zij aan dat een indirect discriminerende bepaling niet evenredig kan zijn. Zij verwijst daarvoor naar een uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834. Daarnaast wijst zij erop dat de verbodsbepaling een categorisch verbod inhoudt en daarmee de meest belemmerende maatregel is. Voor zover er een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan is opgenomen, stelt Mployment dat vergunningen in de praktijk nooit worden verleend. Er zijn daarnaast volgens Mployment minder verstrekkende maatregelen mogelijk om het beoogde doel effectief te bereiken, zoals spreiding van huisvestingslocaties, eventueel in combinatie met een maximumaantal bewoners, of vergunningvoorwaarden gericht op het waarborgen van een goed woon- en leefklimaat. 8.1. Artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt: 3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt." 8.2. De Afdeling heeft eerder overwogen dat, gelet op de appellabiliteit van het bestemmingsplan en de rechtszekerheid en belangen van derden, het gerechtvaardigd is dat de bestuursrechter bij beroepen tegen besluiten over omgevingsvergunningen en over handhaving, de verbindendheid van bestemmingsplanregels alleen maar exceptief toetst op de wijze zoals weergegeven in onder meer haar uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, onder 5.4. Dat houdt in dat de bestemmingsregeling slechts onverbindend dient te worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten, als de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2947, onder 5.4. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, lid 3, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien het college alsnog een deugdelijke onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, lid 3, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De onderbouwingsplicht van het college in deze procedure gaat daarbij niet zo ver dat het de beperking moet onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens, zoals bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019 ECLI:NL:RVS:2019:2569. Geeft het college niet alsnog een onderbouwing dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard. De Afdeling verwijst hiervoor naar de genoemde uitspraak van 19 februari 2020. 8.3. De Afdeling stelt voorop dat in de plantoelichting geen onderbouwing is gegeven die gericht is op de vraag of de verbodsbepaling voldoet aan de vereisten uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. In het besluit op bezwaar is het standpunt ingenomen dat er geen evidente strijd is met de Dienstenrichtlijn. Daarbij wordt beargumenteerd dat de planregeling geen onderscheid maakt naar nationaliteit. Het college heeft dit standpunt in hoger beroep nader onderbouwd in de schriftelijke uiteenzetting. De Afdeling zal daarom aan de hand van die aanvullende onderbouwing beoordelen of de verbodsbepaling evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Toetsingskader Dienstenrichtlijn 8.4. Eisen waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is en die dienstverrichters direct of indirect discrimineren, zijn in strijd met artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, van de richtlijn en kunnen niet gerechtvaardigd worden (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 5). 8.5. Eisen die aan dienstverrichters gesteld worden en die niet op voorhand verboden zijn, moeten in overeenstemming met artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn gerechtvaardigd worden. Dit houdt in dat de eisen nodig zijn om een dwingende reden van algemeen belang. Verder moeten zij ten opzichte van dat belang evenredig zijn. Dat laatste houdt in dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt (zie de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6007, onder 8.6). Discriminatieverbod (sub a) 8.6. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 8, ziet het discriminatieverbod in artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn op discriminatie van dienstverrichters. De verbodsbepaling maakt geen direct of indirect onderscheid naar gelang de nationaliteit, vestigingsplaats of verblijfplaats van de dienstverrichters. Daarom is de Afdeling van oordeel dat de verbodsbepaling niet in strijd is met het discriminatieverbod uit artikel 15, derde lid, onder a van de Dienstenrichtlijn. Het betoog slaagt in zoverre niet. Is er een dwingende reden van algemeen belang? (sub b) 8.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kan een goede ruimtelijke ordening een dwingende reden van algemeen belang opleveren die een planregeling, die als een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn is aan te merken, kan rechtvaardigen. De Afdeling verwijst daarvoor naar haar uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 5.2. Of dat in het voorliggende geval zo is, hangt af van het antwoord op de vraag of de raad deugdelijk heeft gemotiveerd dat de planregeling nodig is om het beoogde ruimtelijke doel te bereiken. 8.8. Het college heeft in hoger beroep toegelicht dat de verbodsbepaling dient ter bescherming van het stedelijk milieu en het woon- en leefklimaat in Lisse. De planregeling beoogt overbewoning te voorkomen, omdat dit onder meer kan leiden tot overlast voor de omgeving. Daarmee beoogt de verbodsbepaling een ruimtelijk doel te bereiken. Naar het oordeel van de Afdeling dient de verbodsbepaling dan ook ter bescherming van het stedelijk milieu en daarmee een dwingende reden van algemeen belang. Evenredigheid (sub c) 8.9. Het is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat bewoning door meer dan één huishouden in de regel zal leiden tot meer bewoners in een woning. Aangezien de verbodsbepaling de bewoning door meerdere huishoudens verbiedt, is deze planregel ook geschikt om overbewoning tegen te gaan en daarmee het doel van bescherming van het stedelijk milieu te bereiken. 8.10. Het college heeft verder toegelicht dat de verbodsbepaling niet tot doel heeft om bedrijfsmatige kamerverhuur categorisch te verbieden, maar om dit te reguleren met het oog op de ruimtelijke effecten daarvan. Door het opnemen van een vergunningstelsel kunnen de ruimtelijke effecten van geval tot geval worden bekeken. In artikel 2.13.2, van de planregels van het bestemmingsplan "Herziening begrippen" is een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid opgenomen waardoor bedrijfsmatige kamerverhuur in (een deel van een) woning, of een bedrijfs- of dienstwoning, onder omstandigheden vergund kan worden. 8.11. Mployment heeft aangevoerd dat deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid door het college nooit wordt toegepast als het gaat om arbeidsmigranten. Maar de Afdeling ziet daarin onvoldoende aanknopingspunten om zonder verder onderzoek tot het oordeel te kunnen komen dat de verbodsbepaling in strijd is met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. Gelet op de aanvullende onderbouwing van het college ziet zij daarom geen grond voor het oordeel dat de verbodsbepaling evident verder gaat dan nodig is om het doel van overbewoning te voorkomen of anderszins onevenredig is. 8.12. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 10.4, heeft overwogen kan een (indirect) discriminerende bepaling op zichzelf nooit evenredig zijn. Artikel 20 van de Dienstenrichtlijn bepaalt ook dat de lidstaten erop toezien dat op de afnemer geen discriminerende eisen op grond van zijn nationaliteit of verblijfplaats van toepassing zijn. De Afdeling begrijpt het betoog van Mployment zo, dat zij aanvoert dat de verbodsbepaling discrimineert richting de huurders, en dus afnemers van de dienst, omdat dit hoofdzakelijk arbeidsmigranten zullen zijn. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat hier evident sprake is van een (indirect) discriminerende bepaling richting arbeidsmigranten als huurders of afnemers. De verbodsbepaling is een planregel. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. De verbodsbepaling heeft betrekking op de huisvesting van eenieder. De verbodsbepaling maakt in die zin geen onderscheid tussen arbeidsmigranten en andere mogelijke bewoners van een bedrijfswoning, woning of woonruimte die niet samen één huishouden vormen. In tegenstelling tot wat Mployment betoogt, acht de Afdeling het niet zonder meer aannemelijk dat arbeidsmigranten in het bijzonder worden benadeeld door de verbodsbepaling. De Afdeling overweegt daarvoor eerst dat de verbodsbepaling ziet op bedrijfswoningen, woningen en woonruimtes, en dat er een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid is opgenomen waarmee bewoning door meer dan één huishouden alsnog toegestaan kan worden. Daardoor is niet zonder verder onderzoek aan te nemen dat arbeidsmigranten door de verbodsbepaling niet binnen Lisse gehuisvest kunnen worden. Verder ziet de verbodsbepaling niet alleen op kamerverhuur, maar op alle vormen van bewoning waarbij een woning door meer dan één huishouden wordt bewoond. Daarbij zijn arbeidsmigranten niet de enige groep bewoners waarbij een woning wordt bewoond door meer dan één huishouden. De verbodsbepaling treft daarmee ook andere groepen, zoals studenten, jongvolwassenen of alleenstaanden met een beperkt inkomen die aangewezen zijn op onzelfstandige woonruimte. 8.13. Gelet op de aanvullende onderbouwing die het college in hoger beroep heeft gegeven, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de verbodsbepaling in artikel 12.2, onder b van de planregels evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Het betoog slaagt niet. Vrij verkeer van werknemers 9. Mployment betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de verbodsbepaling in strijd is met artikel 45 van het VWEU en artikel 9 van Verordening 2011/492/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (de verordening). Op grond hiervan genieten arbeidsmigranten uit andere lidstaten dezelfde rechten en voordelen die aan nationale werknemers inzake huisvesting zijn toegekend, met inbegrip van de mogelijkheid de woongelegenheid die hij nodig heeft in eigendom te verwerven. 9.1. De Afdeling overweegt dat als een nationale maatregel verband houdt met verschillende vrijheden van verkeer, de betrokken maatregel in beginsel alleen maar uit het oogpunt van een van deze vrijheden wordt onderzocht als in het licht van het doel van die maatregel blijkt dat de andere vrijheden volledig ondergeschikt zijn aan die vrijheid en daarmee kunnen worden verbonden. De Afdeling verwijst daarvoor naar de uitspraak van het Hof van Justitie van 24 oktober 2019, ECLI:EU:C:2023:878, onder 19. 9.2. Naar het oordeel van de Afdeling is het vrij verkeer van werknemers hier verbonden met het vrij verkeer van diensten en daaraan volledig ondergeschikt. De verbodsbepaling richt zich namelijk op de manier waarop een bedrijfswoning, woning of woonruimte mag worden bewoond door één huishouden. Zoals onder 6.3 is overwogen vormt de verbodsbepaling als zodanig een beperking van de vrijheid van de dienstverlening die hier aan de orde is, namelijk het verhuren van woonruimten in Lisse. Daarbij is Mployment dienstverrichter en zijn haar huurders, waaronder eventuele arbeidsmigranten, dienstontvangers en geen werknemers. De afnemers van de diensten genieten in die hoedanigheid bescherming onder afdeling 2 van hoofdstuk 4 van de Dienstenrichtlijn, waaronder artikel 20. Omdat het vrij verkeer van werknemers hier volledig ondergeschikt is aan het vrij verkeer van diensten, wordt de verbodsbepaling alleen uit het oogpunt van het vrij verkeer van diensten onderzocht. Het beroep op artikel 45 van het VWEU en artikel 9 van de verordening behoeft daarom geen bespreking. Hetzelfde geldt voor het door het college ingenomen standpunt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan de vernietiging van het bestreden besluit op bezwaar vanwege strijd met het gebruik verkeer van werknemers. Bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien 10. Gelet op wat hiervoor is overwogen is de verbodsbepaling van toepassing. Dat Mployment de woning verhuurde aan meer dan één huishouden is niet bestreden. Omdat met deze verhuur de verbodsbepaling is overtreden, is er sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het college is daarom bevoegd om handhavend op te treden. De Afdeling zal daarom hieronder ingaan op de hogerberoepsgronden van Mployment dat het college van handhavend optreden had moeten afzien omdat dit onevenredig is. - Het toetsingskader 11. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. - Strijd met het eigen beleid en artikel 4:84 12. Mployment betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college in strijd handelt met het eigen beleid door handhavend op te treden. Dit is ook in strijd met artikel 4:84 van de Awb. Daarvoor voert zij aan dat het college pas actief inzet op handhaving als er alternatieve huisvestingsvoorzieningen zijn gerealiseerd. Dit volgt uit het actieprogramma "Aanpak vraagstuk arbeidsmigranten" (het actieprogramma) dat het college op 21 januari 2020 heeft vastgesteld. De enige uitzondering hierop is als er dringende omstandigheden zijn in het kader van de openbare orde of volksgezondheid. Mployment stelt dat er geen alternatieve huisvestingsvoorzieningen zijn gerealiseerd en dat er geen sprake is van dringende omstandigheden, waardoor van handhavend optreden afgezien had moeten worden. Mployment betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het uitgangspunt uit het actieprogramma dat niet handhavend opgetreden zal worden behalve bij dringende omstandigheden, niet ziet op de situatie dat om handhaving is verzocht. Nergens uit het actieprogramma volgt namelijk dat met actieve handhaving alleen handhaving uit eigen beweging bedoeld wordt. Handhavend optreden is ook een bevoegdheid, ongeacht of om handhaving is verzocht. Mployment wijst er verder op dat de burgemeester van Lisse in het TV-programma Pointer heeft aangegeven dat illegale bewoning gedoogd wordt en dat alleen gehandhaafd wordt in situaties die onveilig zijn. Dit blijkt ook uit de handhavingspraktijk van het college, zo stelt Mployment. Zij wijst daarbij op een lijst van het college waarop staat in welke situaties een controle is uitgevoerd, wat de aanleiding was voor die controle en wanneer en waarom er daadwerkelijk handhavend is opgetreden. Daaruit volgt dat handhaving alleen wordt doorgezet als er sprake is van onveiligheid of overlast. Mployment stelt dat uit de handhavingsverzoeken blijkt dat die alleen zijn ingediend op advies van het college. Daarmee is ook in die zin sprake van actieve handhaving door het college. Mployment betoogt dat de aanwezigheid van een handhavingsverzoek dus geen reden is om onderscheid te maken in de toepassing van de handhavingsbevoegdheid. 12.1. In paragraaf 3, onder c, van het actieprogramma staat: "c. handhaving op illegale/ niet te legaliseren huisvesting van arbeidsmigranten Als uitvloeisel van het nieuw te formuleren beleid zal toezicht en handhaving nodig zijn, ook om een "level playing field" te creëren. Huisvesters en werkgevers die lak hebben aan de regels om zo goedkoop mogelijk uit te zijn hebben lagere kosten dan hun collega's die het wel netjes willen doen. Zij belemmeren daarmee investeringen In fatsoenlijke huisvesting. Behoudens dringende omstandigheden in het kader van de openbare orde of volksgezondheid zal het actief Inzetten op handhaving pas aan de orde zijn op het moment dat alternatieve huisvestingsvoorzieningen zijn gerealiseerd. Op dat moment zal ook moeten worden beoordeeld of deze handhavingstaak binnen de bestaande handhavingscapaciteit en de te stellen prioriteiten kan worden Ingericht of dast aanvullende (tijdelijke) capaciteit nodig Is." 12.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht de uitleg van het college gevolgd dat met actief inzetten op handhaving gedoeld is op de situatie dat het college zelf het initiatief neemt tot handhavend optreden. De Afdeling ziet in de uitlatingen van de burgemeester in het programma Pointer geen aanleiding om te oordelen dat het college een beleid hanteert dat alleen wordt opgetreden als er sprake is van overlast of onveiligheid. Hieraan komt alleen al geen betekenis toe omdat er geen reden is om te veronderstellen dat de burgemeester in dit interview een volledig beeld van het door het college gevoerde handhavingsbeleid heeft willen schetsen. Daarbij geeft de burgemeester ook in het interview aan dat er soms gehandhaafd wordt omdat niet aan het bestemmingsplan wordt voldaan. De Afdeling ziet in de door Mployment aangeleverde lijst ook geen grond voor een ander oordeel. Uit deze lijst blijkt namelijk dat ook in andere situaties waarbij een handhavingsverzoek is ingediend stappen zijn ondernomen op het gebied van handhaving. Verder blijkt ook dat er in situaties waarbij een melding is gedaan handhavend is opgetreden, ondanks dat er geen sprake is van overlast. Onder deze omstandigheden heeft Mployment dan ook uit deze lijst niet de conclusie kunnen trekken dat het beleid van het college was om alleen handhavend op te treden in dringende omstandigheden. Omdat in dit geval om handhaving is verzocht heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen sprake is van actieve handhaving in de zin van het actieprogramma. Handhavend optreden was om die reden al niet in strijd met het eigen beleid, ongeacht of alternatieve huisvestingsvoorzieningen zijn gerealiseerd en of er sprake is van dringende omstandigheden. Om deze reden is er ook geen strijd met artikel 4:84 van de Awb. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om tot het oordeel te komen dat het college van handhavend optreden af had moeten zien vanwege het eigen handhavingsbeleid bij de huisvesting van arbeidsmigranten. Het betoog slaagt niet. - Het vertrouwensbeginsel 13. Mployment betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel. Mployment stelt dat het college het vertrouwen heeft gewekt dat in deze situatie niet handhavend zou worden opgetreden, gelet op wat Mployment onder 12 heeft aangevoerd. Zij voert daarvoor aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat er geen sprake is van een toezegging. De rechtbank heeft namelijk te veel de nadruk gelegd op wat het college met bepaalde uitlatingen heeft bedoeld en te weinig op hoe deze uitlatingen bij een redelijk denkende burger overkomen. Mployment verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11.2. 13.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. 13.2. Mployment wijst erop dat in de uitspraak van 29 mei 2019, onder 11.2, wordt overwogen dat voor de vraag of er sprake is van een toezegging de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. De Afdeling overweegt dat in deze overweging ook staat dat om een toezegging aan te nemen, de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden dient te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging. De uitlatingen van de burgemeester in het TV-programma Pointer waren niet toegesneden op de situatie van Mployment. Om die reden kunnen die uitlatingen niet als toezegging worden aangemerkt en kan hieraan geen gerechtvaardigde verwachting ontleend worden. De Afdeling ziet ook geen grond voor het oordeel dat een redelijk denkende burger uit het actieprogramma of uit de handhavingspraktijk mocht afleiden dat in het geheel niet opgetreden zou worden tegen bewoning in strijd met de verbodsbepaling. Zoals onder 12.2 is overwogen volgt uit het actieprogramma en de lijst van Mployment niet dat het college ook na een handhavingsverzoek alleen handhavend optreedt als er alternatieve huisvestingsvoorzieningen zijn of dringende omstandigheden. Gelet op het voorgaande kon Mployment hieraan niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het college zou afzien van handhavend optreden tegen de bewoning van de woning door meer dan één huishouden. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Het betoog slaagt niet. - Concreet zicht op legalisatie 14. Mployment betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat er geen bereidheid bij het college is om een omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank had daarbij moeten beoordelen of het college zich ook in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat er geen medewerking zal worden verleend. Zij wijst daarbij op de hardheidsclausule in artikel 6 van de beleidsregel en de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in artikel 2.13.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Herziening Begrippen". Daaruit volgt volgens Mployment dat de huisvesting in beginsel planologisch aanvaardbaar geacht wordt. 14.1. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik, voor het oordeel dat er geen concreet zicht is op legalisatie. Zie daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1412, onder 13.1. Vaststaat dat het verhuren van de woning aan meer dan één huishoudens met het bestemmingsplan strijdig gebruik is. Het college heeft in het besluit op bezwaar nadrukkelijk aangegeven dat het niet bereid is om gebruik te maken van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning. In wat Mployment heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is. Daarom bestond er in dit geval geen concreet zicht op legalisatie. Het betoog slaagt niet. - Tekort aan huisvestingsvoorzieningen en belang arbeidsmigranten 15. Mployment betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college geen deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt. Mployment stelt dat in de besluitvorming alleen is geconcludeerd dat er geen reden is om van handhavend optreden af te zien, zonder dat hiervoor een onderbouwing wordt gegeven. Mployment betoogt daarnaast dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college van handhavend optreden af had moeten zien vanwege het belang van arbeidsmigranten en het gebrek aan huisvestingsvoorzieningen voor hen. Mployment wijst erop dat in het actieprogramma is omschreven waarom er voor de huisvesting van arbeidsmigranten sprake is van omstandigheden die een uitzondering op de beginselplicht tot handhaving rechtvaardigen. Namelijk het tekort aan huisvestingsmogelijkheden, de noodzaak van arbeidsmigranten en de intentie om de voorzieningen voor huisvesting uit te breiden. Mployment voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er voldoende mogelijkheden voor huisvesting zijn gelet op de Beleidsregel "Ruimtelijke randvoorwaarden logiesgewijze huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten Duin- en Bollenstreek" voor de gemeenten Hillegom, Lisse, Noordwijk en Teylingen (de beleidsregel). Mployment stelt dat de locaties die volgens deze beleidsregel voor huisvesting in aanmerking komen feitelijk niet beschikbaar zijn. Zij stelt ook dat het tekort aan huisvestingsmogelijkheden wordt ook onderschreven door de raad, het provinciale beleid en het feit dat de mogelijkheden voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de beleidsregel inmiddels zijn verruimd. Strenge handhaving betekent daardoor dat de bestaande problematiek rondom huisvesting van arbeidsmigranten wordt vergroot, zo stelt Mployment. 15.1. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat in de besluitvorming geen onderbouwing is gegeven voor het standpunt dat er geen reden is om van handhavend optreden af te zien. Het advies van de bezwaarschriftencommissie maakt integraal onderdeel uit van het besluit op bezwaar. Daarin is onder meer ingegaan op het betoog dat er een tekort aan huisvestingsvoorzieningen voor arbeidsmigranten is. De rechtbank is dan ook terecht niet tot het oordeel gekomen dat een onderbouwing ontbreekt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat van handhavend optreden tegen Mployment afgezien had moeten worden vanwege een tekort aan huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten binnen de gemeente Lisse. Het college heeft niet bestreden dat er in de gemeente een belang is bij de huisvesting van arbeidsmigranten en dat het wenselijk is om de voorzieningen voor huisvesting uit te breiden. Het probleem van de huisvesting van arbeidsmigranten, ongeacht de omvang daarvan, raakt vooral de arbeidsmigranten en hun werkgevers. De Afdeling verwijst hiervoor naar wat zij eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3918, onder 5.2. Niet gebleken is dat handhavend optreden Mployment zelf onevenredig raakt. Voor zover Mployment op kan komen voor de belangen van de arbeidsmigranten bij voldoende huisvestingsmogelijkheden sluit de Afdeling aan bij wat de voorzieningenrechter van de Afdeling in zijn uitspraak van 27 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1197 onder 8.4 heeft overwogen. Voor de vraag of handhavend opgetreden mag worden is niet doorslaggevend of er voldoende alternatieve huisvestingsmogelijkheden voor arbeidsmigranten te vinden zijn. Ook als dat niet het geval is, levert dat geen vrijbrief op om in strijd met het bestemmingsplan te handelen. Bovendien is niet gebleken dat het voor de arbeidsmigranten die in de woning woonden onmogelijk was om alternatieve huisvesting te vinden. Dat er een grote vraag naar arbeidsmigranten in de regio bestaat, heeft het college ook niet hoeven aanmerken als reden om van handhavend optreden af te zien. De Afdeling verwijst daarvoor naar haar uitspraak van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1846, onder 12.2. Het betoog slaagt niet. - Conclusie 16. Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling tot de conclusie kunnen komen dat er in dit concrete geval geen omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Het betoog slaagt niet. Schending van artikel 8 EVRM 17. Mployment betoogt dat handhavend optreden in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Mployment voert aan dat arbeidsmigranten een kwetsbare groep zijn, waardoor rekening gehouden moet worden met hun speciale behoeftes. Daarbij wijst zij op het arrest van het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) van 17 oktober 2013, Winterstein en anderen tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2016:0428JUD002701307 (het arrest Winterstein). Mployment betoogt dat het college ten onrechte het allergrootste belang hecht aan dat er strijd is met de regels op het gebied van de ruimtelijke ordening. De mogelijkheden van alternatieve huisvesting hadden in het kader van de evenredigheidstoets serieus moeten worden onderzocht. Daarbij stelt Mployment dat uit verschillende onderzoeken volgt dat er onvoldoende huisvestingsmogelijkheden zijn. Uit onderzoek van de eigen gemeente blijkt verder ook dat het opkopen en verhuren van woningen aan arbeidsmigranten geen grote gevolgen heeft gehad voor de leefbaarheid en de woningvoorraad in de gemeente. 17.1. Artikel 8 van het EVRM luidt als volgt: "1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen." 17.2. Artikel 8:69a van de Awb luidt als volgt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. Mployment beroept zich als verhuurder niet op haar eigen rechten uit artikel 8 EVRM, maar op de rechten die de arbeidsmigranten kunnen ontlenen aan dat artikel. Mployment wordt zelf niet belemmerd in haar recht op respect voor haar privéleven. In zoverre strekt artikel 8 EVRM, dat het recht op wonen van de arbeidsmigranten beschermt, niet tot bescherming van het belang van Mployment. Dat zij de woning verhuurt aan arbeidsmigranten maakt ook niet dat haar belangen te vereenzelvigen zijn met de belangen van de arbeidsmigranten. Daarom staat artikel 8:69a van de Awb hier in de weg aan vernietiging van het besluit van 24 augustus 2022 vanwege strijd met artikel 8 van het EVRM. De Afdeling zal het betoog daarom niet inhoudelijk bespreken. Conclusie 18. Gelet op wat de Afdeling onder 5.5 en 6.3 heeft overwogen is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is en dat er geen sprake is van een territoriale beperking. Het hoger beroep is daarom gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Zoals de Afdeling onder 5.5 heeft geoordeeld kent het besluit op bezwaar een motiveringsgebrek omdat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op de verbodsbepaling. Daarom is het besluit op bezwaar genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Doende wat de rechtbank zou moeten doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 24 augustus 2022 gegrond verklaren en het besluit op bezwaar vernietigen. Gelet op wat de Afdeling onder 8.1 tot en met 8.13 heeft overwogen heeft het college in hoger beroep alsnog voldoende gemotiveerd dat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom in het besluit op bezwaar in stand is gelaten omdat deze niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand blijven. 19. Het college moet de proceskosten in beroep en hoger beroep vergoeden. Redelijke termijn 20. In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden wanneer in hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval constateert de Afdeling evenwel dat de redelijke termijn is overschreden na de periode van zes weken voor het doen van een uitspraak. Daarom beoordeelt de Afdeling ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend. 20.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. 20.2. Het college heeft het bezwaarschrift van Mployment ontvangen op 3 maart 2022. De redelijke termijn is in deze procedure dus overschreden. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. De redelijke termijn van vier jaar is met meer dan zes, maar minder dan twaalf maanden, overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1.000,00. Omdat de overschrijding aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van schade uitgesproken ten laste van de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep van Mployment Housing B.V. gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 1 december 2022 in zaak nr. 22/6033; III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van Mployment Housing B.V. gegrond; IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lisse van 24 augustus 2022, met kenmerk Z-22-238265; V. bepaalt dat de rechtsgevolgen in stand blijven van het besluit dat onder IV is genoemd; VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lisse tot vergoeding van bij Mployment Housing B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand; VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Mployment Housing B.V. een schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen; VIII. gelast dat het college van burgermeester en wethouders van Lisse aan Mployment Housing B.V. het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 913,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier. w.g. Van Ravels voorzitter w.g. Brouwers griffier Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026 1080

---
Generated by overview.legal · https://overview.legal/posts/353845 · 2026-09-10