Rechtbank Amsterdam, 04-07-2024 (23/528)

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 23/528 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juli 2024 in de zaak tussen [eiser] , uit [woonplaats], eiser (gemachtigde: mr. J.W.C. Bruins), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder hierna: het college (gemachtigde: mr. T.J. Cheung). Inleiding 1.1. Bij besluit van 4 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 18.000,- vanwege het zonder vergunning verbouwen van twee of meer woonruimten of deze in verbouwde staat te houden. 1.2. Met het besluit van 14 december 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 1.3. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Ook is de echtgenote van eiser verschenen. Totstandkoming van het besluit Het onderzoek 2.1. Uit de systemen van het college is gebleken dat eiser als eigenaar van de woning op het adres [adres] (hierna: de woning) de afgelopen jaren meerdere keren in overtreding is geweest van de Woningwet, het Bouwbesluit 2012 en de Huisvestingwet 2014 (hierna Hw). Het college is naar aanleiding van deze informatie een onderzoek gestart naar het feitelijk gebruik van de woning. In de basisregistratie persoonsgegevens stonden ten tijde van het onderzoek drie personen ingeschreven op het adres van de woning. De woning bestaat feitelijk uit twee bouwlagen, twee kamers en heeft een oppervlakte van 116 vierkante meter. De woning heeft de bestemming ‘wonen’. 2.2. Op 14 oktober 2019 heeft er een huisbezoek door toezichthouders van verweerder bij de woning plaatsgevonden. De toezichthouders troffen drie bewoners aan, namelijk [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] . Aan de toezichthouders hebben deze bewoners – samengevat – het volgende verklaard. 2.3. [persoon 1] verklaart samen met [persoon 2] een stel te zijn en dat [persoon 3] bij hen inwoont. Hij verklaart dat hij en zijn partner beiden als hoofdhuurders op de huurovereenkomst staan. Zij hebben een standaard onderhuurovereenkomst met [persoon 3] . [persoon 1] maakt maandelijks het gehele bedrag aan kale huur ter hoogte van € 1.800,- over op de rekening van eiser. [persoon 1] verklaart dat zij geen voorzieningen delen met [persoon 3] . [persoon 3] heeft alle benodigde voorzieningen (badkamer, keuken, toilet, woon- en slaapkamer) op haar eigen verdieping. Hij verklaart ook dat eiser op de hoogte is met het feitelijke gebruik van de woning. De feitelijke situatie wordt vastgelegd zoals terug te vinden in het rapport van bevindingen. [persoon 2] bevestigt deze verklaring. 2.4. [persoon 3] verklaart dat zij sinds oktober 2018 op de derde verdieping in de woning woont en dat zij een hospita huurovereenkomst heeft met [persoon 1] , die met [persoon 2] op de vierde verdieping woont. Zij verklaart dat zij haar eigen voorzieningen heeft en deze niet deelt met [persoon 1] en [persoon 2] . De woning was al gesplitst in twee appartementen voordat zij daar kwam wonen. De feitelijke woonsituatie wordt vastgelegd zoals terug te vinden in het rapport van bevindingen. Zij betaalt maandelijks € 1.400,- inclusief aan huur en maakt dit bedrag over naar [persoon 1] . Besluitvorming 2.5. Op grond van het rapport van bevindingen van 14 oktober 2019 heeft het college met het primaire besluit een bestuurlijke boete van € 18.000,- aan eiser opgelegd vanwege handelen in strijd met artikel 21, aanhef en onder d, van de Hw. Volgens het college is de woonruimte zonder vergunning verbouwd in twee of meer woonruimten of in verbouwde staat gehouden. Het college heeft geen aanleidingen gezien om de boete te matigen. Beoordeling door de rechtbank 3.1. De rechtbank beoordeelt de vraag of het college terecht een boete van € 18.000,- aan eiser heeft opgelegd. 3.2. De voor de beoordeling van het beroep van toepassing zijnde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Is er sprake van een overtreding? 4.1. Eiser stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding, nu de derde en vierde verdiepingen niet beschikken over een eigen toegangsdeur. Volgens eiser heeft de afdeling Bouw- en Woningtoezicht eerder geoordeeld dat er slechts sprake is van één toegangsdeur op de tweede verdieping. Daarbij stelt eiser een splitsingsvergunning te hebben moeten aanvragen, waaruit blijkt dat er sprake is van één woning, niet twee. 4.2. Volgens het college is de verhuurde woonruimte zonder vergunning tot twee woonruimten verbouwd of in deze verbouwde staat gehouden. Dit is in strijd met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Hw. Volgens het college is er wel sprake van een overtreding omdat uit het rapport van bevindingen blijkt dat beide verdiepingen een eigen voordeur hebben. Het college stelt dat er op de tweede verdieping een tussendeur is, welke toegang geeft naar de aparte woonruimten op de derde en vierde verdieping. Deze tussendeur neemt niet weg dat elk van de verdiepingen afzonderlijk van elkaar te bereiken zijn en dat, voorbij de tussendeur, de verdiepingen een eigen toegangsdeur hebben. Daarmee wordt er voldaan aan alle vereisten van artikel 21, eerste lid en onder d, van de Hw. Oordeel van de rechtbank 4.3. De rechtbank overweegt als volgt. De rechtbank stelt voorop dat op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een bestuursorgaan, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en de inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. In hetgeen door eiser is aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een dergelijke conclusie. In andere woorden, de rechtbank is van oordeel dat het college bij het vaststellen van de overtreding uit mocht gaan van het rapport van bevindingen. 4.4. Uit artikel 1, aanhef en onder kkk, van de Huisvestingsverordening 2016 blijkt dat er onder een zelfstandige woonruimte het volgende wordt verstaan: “een woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte”. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat met betrekking tot zowel de derde verdieping als de vierde verdieping aan deze definitie wordt voldaan. Uit het rapport van bevindingen en de verklaringen van bewoners blijkt duidelijk dat de beide verdiepingen een eigen huishouden vormen en geen gemeenschappelijke voorzieningen delen. Beide woonruimten kunnen apart van elkaar worden bereikt en zijn dus niet afhankelijk van elkaar. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op dit rapport heeft mogen baseren en dat de tussendeur op de tweede verdieping niet afdoet aan het feit dat beide woonruimtes een eigen toegangsdeur hebben op de derde en vierde verdieping. Het college heeft daarom terecht geoordeeld dat er sprake is van een overtreding in de zin van artikel 21, aanhef en onder d, van de Hw. 4.5. De beroepsgrond slaagt niet. Kan eiser aangemerkt worden als overtreder? 5.1. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Dit laatste wordt juridisch aangeduid met de term functioneel daderschap. De Afdeling is in haar uitspraken van 31 mei 2023 ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan, ook wel degene die beschikkingsmacht heeft, en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. 5.2. De rechtbank overweegt het volgende. Eiser is eigenaar van de woning. De overtreding waarvoor eiser is aangeschreven, is een overtreding die direct verband houdt met de wijze waarop een woning wordt gebruikt. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over een dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd. De rechtbank is met het college van oordeel dat eiser als eigenaar van de woning beschikkingsmacht had over dat gebruik van de woning. Is er aanleiding om de boete te matigen? 6.1 Eiser heeft de rechtbank verzocht om de boete te matigen in het licht van de redelijke termijn. De rechtbank vat dit op als een verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM . 6.2 De redelijke termijn in een boetezaak wordt overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar uitspraak doet, behalve als er bijzondere omstandigheden zijn. De termijn van twee jaar begint te lopen op het moment dat het college een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kan ontlenen dat hij een boete zal krijgen. Als sprake is van een onacceptabele vertraging vindt daarvoor een compensatie plaats door middel van matiging van de boete. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,00 in de rede. 6.3. Het voornemen tot boeteoplegging is op 27 november 2019 aan eiser kenbaar gemaakt. Op die datum is de termijn van twee jaar gaan lopen. Dit betekent dat op het moment van de uitspraak in deze zaak de tweejaarstermijn met bijna twee jaar een zeven maanden is overschreden. Deze vertraging is deels te wijten aan het college. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de boete met 10% te matigen, te weten met € 1.800,-. Conclusie 7.1. Het beroep is gegrond omdat de redelijke termijn is geschonden. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij is beslist dat de boete op € 18.000,- wordt vastgesteld. De rechtbank zal eveneens het primaire besluit herroepen voor zover daarbij is beslist dat de boete op € 18.000,- wordt vastgesteld. De rechtbank stelt de boete gelet op wat in rechtsoverweging 6.3. is overwogen, vast op € 16.200,-. 7.2. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Het college moet ook de proceskosten aan eiser vergoeden. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat in dit geval de gegrondheid van het beroep uitsluitend is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in totaal € 837,-, omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - herroept het primaire besluit; - stelt de boete vast op € 16.200,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Hirzalla, rechter, in aanwezigheid van mr.W.L. van der Pijl, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2024. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingediend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De indiener van het hoger beroep kan de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening te treffen. Bijlage: wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt: tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt: indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is Huisvestingswet 2014 (geldend van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2020) Op grond van artikel 1, eerste lid , onder l, van de Huisvestingswet 2014 is een woonruimte een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Ingevolge artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden. Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 ( geldend van 1 januari 2019 tot 1 januari 2020) Ingevolge artikel 1, aanhef en onder kkk, van de Huisvestingsverordening wordt onder zelfstandige woonruimte verstaan; een woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Op grond van artikel 1, aanhef en onder q, van de Huisvestingsverordening wordt onder een huishouden verstaan: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren. Volgens bijlage 3, tabel 2, behorende bij artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening 2016 bedraagt de boete € 18.000,- als er sprake is van woningvorming als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014. Volgens bijlage 3, tabel 2, behorende bij artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening 2016. Versie geldend van 1 juli 2019 tot 31 december 2020. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4087. Versie geldend van 1 januari 2019 tot 1 januari 2020. Zie de uitspraken van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071. Zie de uitspraken van de Afdeling van 31 mei 2023 ECLI:NL:RVS:2023:2071, r.o. 9.3 en van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501, r.o. 5.1. Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7033. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0226. Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:527.