Raad van State, 23-09-2026 (202501384/1/A2)

202501384/1/A2. Datum uitspraak: 23 september 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. [appellante sub 1], thans: [bedrijf], gevestigd in [plaats], 2. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 31 januari 2025 in zaak nr. 24/1494 in het geding tussen: [appellante sub 1] en de minister. Procesverloop Bij besluit van 31 augustus 2023 heeft de minister aan [appellante sub 1] een boete van in totaal € 45.000,00 opgelegd voor vier overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), gelezen in samenhang met het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit), en besloten een aantal inspectiegegevens openbaar te maken. Bij afzonderlijk besluit van 31 augustus 2023 heeft de minister aan [appellante sub 1] een waarschuwing ‘preventieve stillegging van werk’ gegeven met een duur van vijf jaar. Bij besluit van 14 december 2023 heeft de minister de door [appellante sub 1] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 31 januari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover de minister de hoogte van de boete heeft gehandhaafd op € 45.000,00, het eerstgenoemde besluit van 31 augustus 2023 herroepen voor zover daarbij een boete is opgelegd van € 45.000,00, bepaald dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 33.750,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 14 december 2023. Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. [appellante sub 1] heeft een zienswijze ingediend. [appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 augustus 2026, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. D.A.C. Janssen, advocaat in Tilburg, vergezeld door [personen] en mr. J. van Sonsbeek, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. van der Kuil, vergezeld door V.P.J. Kin, zijn verschenen. Overwegingen Inleiding 1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2. [appellante sub 1] is een bouw- en renovatiebedrijf. Zij verricht in opdracht van achttien woningcorporaties werkzaamheden aan huurwoningen in de sociale sector. Niet in geschil is dat [appellante sub 1] geen gecertificeerd asbestsaneringsbedrijf is en dat het uitvoeren van asbestsaneringswerkzaamheden niet tot haar bedrijfsvoering behoort. Wel heeft zij contact met asbestsaneringsbedrijven als in een woning asbest aanwezig is. Op 21 november 2022 waren twee door [appellante sub 1] ingehuurde werknemers bezig met opruimwerkzaamheden in een woning in Best. Voor die woning was op 11 november 2022 een asbestinventarisatierapport opgesteld dat melding maakt van asbesthoudend vinylzeil in risicoklasse 2. Volgens het rapport is het zeil licht beschadigd en is de kans op vezelemissie bij verdere beschadiging aanwezig. Geadviseerd wordt om het zeil op korte termijn te saneren met de best bestaande technieken. Asbestsanering moet gebeuren door een gecertificeerd asbestsaneringsbedrijf. De ingehuurde werknemers hebben echter, volgens [appellante sub 1] in weerwil van haar werkinstructies, het zeil zelf losgetrokken, uit de woning verwijderd en voor de woning in een container gedaan. Een toezichthouder van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant heeft op 5 december 2022 bij een inspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) melding gemaakt van illegale asbestsanering. Bij die melding was een asbestinventarisatierapport van 1 december 2022 gevoegd, waarin staat dat er onderlaag zeil en/of losse restanten daarvan zijn aangetroffen op de eerste en tweede verdieping, de trappen en in de hal op de begane grond. Volgens dat rapport is (zijn) de (resten van de) onderlaag ernstig beschadigd, waardoor bij betreding van deze ruimtes kans bestaat op vezelemissie. De inspecteur van de NLA heeft vervolgens [appellante sub 1] gehoord en op 22 mei 2023 een boeterapport opgemaakt wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 4.47c, eerste lid, en artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, van het Arbobesluit. Kort gezegd houden de overtredingen in dat [appellante sub 1] in strijd met deze artikelen 1) geen melding heeft gedaan bij de NLA van asbestsaneringswerkzaamheden, 2) niet in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, 3) de asbestsaneringswerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder toezicht van een Deskundig Toezichthouder Asbestverwijdering (DTA’er) en 4) de asbestsaneringswerkzaamheden zijn uitgevoerd door een daartoe niet-gecertificeerd persoon. 3. De minister heeft het boeterapport ten grondslag gelegd aan zijn besluitvorming en de vier daarin geconstateerde overtredingen beboet met onderscheidenlijk € 4.500,00 en driemaal € 13.500,00. Omdat het gaat om zware asbestovertredingen in de zin van de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingen, heeft de minister besloten tot openbaarmaking van bepaalde inspectiegegevens. De minister heeft [appellante sub 1] de waarschuwing ‘preventieve stillegging van werk’ gegeven voor de overtreding van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit (het niet in het bezit zijn van een certificaat asbestverwijdering). Dat is een ernstige overtreding, zodat de minister bevoegd is een waarschuwing te geven. Volgens de minister heeft [appellante sub 1] geen adequate maatregelen getroffen om nieuwe dezelfde of soortgelijke overtredingen te voorkomen, zodat er geen aanleiding bestaat om van het geven van een waarschuwing af te zien. Oordeel van de rechtbank 4. De rechtbank heeft overwogen dat de door de ingehuurde werknemers verrichte werkzaamheden met het vinylzeil zijn aan te merken als asbestsaneringswerkzaamheden, zoals bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Arbobesluit. Omdat deze werknemers het asbesthoudende vinylzeil uit de woning hebben gehaald, zijn artikel 4.47c, eerste lid, en artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, van het Arbobesluit overtreden. Op [appellante sub 1] rust als werkgever de verplichting zich te houden aan die artikelen, zodat de minister haar terecht als overtreder heeft aangemerkt, aldus de rechtbank. De rechtbank vindt dat, hoewel aan [appellante sub 1] een verwijt valt te maken dat oplegging van een boete rechtvaardigt, de minister haar een onevenredig hoge boete heeft opgelegd. [appellante sub 1] is zich bewust van de gevaren van asbest en heeft een overzicht overgelegd van verbeteracties die zij vanaf 12 december 2022 heeft doorgevoerd. De rechtbank heeft daarin aanleiding gezien om de boete te matigen met 25%. De rechtbank vindt dat de minister terecht stelt dat de inspectiegegevens die de minister openbaar wil maken milieu-informatie over emissies in het milieu zijn, zodat de in artikel 5.1 van de Wet open overheid (Woo) neergelegde uitzondering om deze informatie met het oog op het (bedrijfs)belang van [appellante sub 1] niet openbaar te maken, niet van toepassing is. De rechtbank heeft overwogen dat de minister geen reden heeft hoeven zien om af te zien van het geven van een waarschuwing. Het gaat om een ernstige overtreding, omdat werknemers van [appellante sub 1] mogelijk zijn blootgesteld aan asbestvezels. De waarschuwing is bedoeld om de gedragsverandering die [appellante sub 1] heeft ingezet met de verbeteracties te bestendigen. Voor zover [appellante sub 1] heeft gesteld dat haar werkzaamheden aan de sociale huurwoningen onmisbaar zijn en een algemeen belang dienen, heeft de rechtbank overwogen dat niet is gezegd dat een ander bedrijf die werkzaamheden niet ook zou kunnen uitvoeren. Beoordeling van de hoger beroepen 5. [appellante sub 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen alle oordelen van de rechtbank, met uitzondering van hetgeen zij heeft geoordeeld over de genomen herstelmaatregelen. De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de matiging van het boetebedrag tot € 33.750,00. De Afdeling zal bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden de volgorde van de rechtbankuitspraak aanhouden. Is het Arbobesluit overtreden? 6. [appellante sub 1] betoogt dat het per abuis verwijderen van het asbesthoudende vinylzeil niet is aan te merken als werkzaamheden als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onder b, van het Arbobesluit, omdat het zeil niet is verwijderd uit een bouwwerk als bedoeld in dat artikel, eerste lid, onder a. Zij voert verder aan dat haar werkzaamheden niet waren gericht op het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten. Zij zou op verzoek van een asbestsaneringsbedrijf de achtergelaten inventaris in de woning opruimen en niet meer dan dat, aldus [appellante sub 1]. 6.1. Artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit merkt als asbestsaneringswerkzaamheden aan: "a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin naar redelijke verwachting asbest of een asbesthoudend product is toegepast; b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a". Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister het verwijderen van het asbesthoudende vinylzeil terecht heeft aangemerkt als werkzaamheden als bedoeld onder b. Uit de aard en strekking van artikel 4.54a van het Arbobesluit - het volledig inventariseren van de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten ter bescherming van werknemers - volgt dat met een bouwwerk als bedoeld onder a wordt bedoeld een bouwwerk waarin naar redelijke verwachting asbest of een asbesthoudend product is toegepast, ook als dat bouwwerk zelf niet (gedeeltelijk) wordt afgebroken. In dit geval was in het asbestinventarisatierapport van 11 november 2022 al vastgesteld dat het vinylzeil asbesthoudend was, zodat het verwijderen daarvan voldoet aan de definitie van artikel 4.54a, eerste lid, onder b, van het Arbobesluit. De rechtbank heeft verder met juistheid geoordeeld dat het argument van [appellante sub 1] dat haar werkzaamheden niet waren gericht op het verwijderen van asbest geen doel treft, omdat de reden voor de werkzaamheden geen onderdeel is van de definitie van asbestsaneringswerkzaamheden. Omdat de werknemers het asbesthoudende vinylzeil uit de woning hebben gehaald, zijn artikel 4.47c, eerste lid, en artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, van het Arbobesluit overtreden. Het betoog slaagt niet. Is [appellante sub 1] als overtreder aan te merken? 7. [appellante sub 1] betoogt dat zij geen overtreder is van de genoemde artikelen van het Arbobesluit, omdat asbestsanering niet tot haar bedrijfsvoering behoort, de verweten handelingen van de ingehuurde werknemers niet dienstig aan haar bedrijfsvoering zijn geweest en zij die handelingen niet heeft aanvaard. 7.1. De gronden die [appellante sub 1] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante sub 1] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.1 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De minister heeft [appellante sub 1] met juistheid als overtreder aangemerkt. Het betoog slaagt niet. Is de hoogte van de boete evenredig? 8. [appellante sub 1] betoogt dat het door de rechtbank toegepaste matigingspercentage van 25% te laag is. De rechtbank is ten onrechte voorbijgegaan aan de in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving genoemde inspanningen en matigingspercentages. Volgens [appellante sub 1] leidt toepassing van dat artikel tot volledige niet-verwijtbaarheid dan wel verminderde verwijtbaarheid en nihilstelling van de boete. Daartoe voert zij aan dat zij al voor het incident beschikte over een risico-inventarisatie- en evaluatie en een veilige werkwijze, die in samenspraak met de opdrachtgever (een woningcorporatie) en een asbestsaneringsbedrijf is ontwikkeld, en dat zij adequate instructies heeft gegeven aan de ingehuurde werknemers. Ook heeft er toezicht plaatsgevonden door direct na het incident de werkzaamheden stil te leggen en de woning af te sluiten. [appellante sub 1] is geen asbestsaneringsbedrijf, vandaar dat zij niet over een certificaat beschikt en van tevoren geen melding van asbestwerkzaamheden heeft gedaan. Zij heeft echter al het redelijkerwijs mogelijke gedaan om tijdens de uitvoering van de werkzaamheden die wel tot haar bedrijfsvoering behoren asbestovertredingen te voorkomen. De rechtbank heeft onvoldoende onderkend dat het gaat om een eenmalig incident veroorzaakt door een ongelukkige samenloop van omstandigheden. [appellante sub 1] betoogt verder dat de omstandigheden waaronder het incident is begaan, als deze al niet moeten leiden tot nihilstelling van de boete, er in ieder geval toe zouden moeten leiden dat in afwijking van de Beleidsregel de boetebedragen niet worden vermenigvuldigd met twee. Ook zou er moeten worden afgezien van bijkomende sancties, zoals de waarschuwing preventieve stillegging en/of de openbaarmaking van de inspectiegegevens. Matiging ligt volgens [appellante sub 1] eveneens in de rede omdat de boetes voortkomen uit één en dezelfde feitelijke handeling, en omdat de in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gestelde termijn van dertien weken tussen het boeterapport en het nemen van het boetebesluit is overschreden. 9. De minister betoogt dat de rechtbank de boetes ten onrechte heeft gematigd met 25% wegens de door [appellante sub 1] na 12 december 2022 genomen maatregelen. De door de rechtbank genoemde ‘verbeteracties’ zijn volgens de minister geen adequate maatregelen. Die verbeteracties zijn gedaan in een tijdspanne van december 2022 tot mei 2024 en behelzen: - het breed inplannen van collega's voor de training 'Asbest herkennen'; - het aanstellen van een KAM (Kwaliteit, Arbeidsomstandigheden en Milieu)-coördinator die ook asbestspecialist is en zich onder meer inzet op het implementeren van een aangescherpte werkwijze binnen de organisatie; - het doorvoeren van verbeteringen in de 'Asbest Proces registratie'. - de wijziging van de werkwijze met asbestcilinders, door alleen bepaalde personen een sleutel te geven om een woning waarin nog te saneren asbest aanwezig is te betreden. Met deze maatregelen worden volgens de minister toekomstige overtredingen niet voorkomen. Voorkomen moet worden dat werknemers woningen ingaan om daarin werkzaamheden te verrichten, terwijl in die woningen nog asbest is verwerkt dat eerst gesaneerd moet worden, of anderszins tijdens hun werkzaamheden aan asbest worden blootgesteld, aldus de minister. 10. De minister is op grond van artikel 16 van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 9.9b van het Arbobesluit, bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van de artikelen 4.47c en 4.54d van het Arbobesluit. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtredingen en de mate waarin deze aan de overtreder kunnen worden verweten. Daarbij moet het bestuursorgaan rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtredingen zijn gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in deze zaak in het midden kan blijven of artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel wel of niet van toepassing is op de door [appellante sub 1] gepleegde administratieve overtredingen, omdat de minister alle omstandigheden die [appellante sub 1] naar voren heeft gebracht bij de beoordeling moest betrekken en de rechter de evenredigheid van die beoordeling vol toetst. 10.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellante sub 1] een verwijt van het incident valt te maken, zodat er geen reden is om de boete te matigen tot nihil. [appellante sub 1] wist door het asbestinventarisatierapport van 11 november 2022 dat er asbesthoudend vinylzeil in de woning aanwezig was en heeft zich niet aan haar eigen werkwijze gehouden om de asbestverwijdering en een asbestvrijverklaring af te wachten, voordat zij haar werknemers de woning liet betreden. De instructie aan de ingehuurde werknemers is kennelijk niet voldoende geweest en er was geen toezichthouder ter plaatse. 10.2. De Afdeling kan zich eveneens vinden in het oordeel van de rechtbank dat aanleiding bestaat voor een matiging van de boete met 25%, omdat [appellante sub 1] verschillende verbeteracties heeft genomen na de overtreding en haar werkwijze daadwerkelijk heeft gewijzigd door gebruik te maken van asbestcilinders op de deuren van woningen waarin asbest aanwezig is. Op de zitting bij de Afdeling heeft zij nader toegelicht dat slechts enkele personen toegang hebben tot de sleutels van de asbestcilinders, zodat zij weet wie wanneer welke woning betreedt. Op die manier kan zij voorkomen dat haar werknemers werkzaamheden verrichten in woningen die niet asbestvrij zijn verklaard. 10.3. De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3362) overwogen dat een cumulatie van boetes niet per definitie onevenredig is, uitsluitend omdat overtredingen van vergelijkbare strekking worden beboet of omdat overtredingen worden beboet die betrekking hebben op dezelfde gedragingen of nalatigheden. De mate van samenhang van de overtredingen kan wel een relevante factor zijn om de boete te matigen op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. In dit geval gaat het om een bedrijf dat geen gecertificeerd asbestsaneringsbedrijf is of wil zijn en dat tijdens haar reguliere werkzaamheden min of meer per ongeluk asbesthoudend materiaal uit een woning heeft verwijderd. Het gaat om één feitelijke handeling, die in dit geval tot vier samenhangende overtredingen heeft geleid waarvoor een aanzienlijke boete van gecumuleerd € 45.000,00 is opgelegd. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling niet duidelijk kunnen maken op welke wijze rekening is gehouden met deze cumulatie en waarom dat in dit geval evenredig is. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling in dit geval aanleiding de boete met nog eens 25% te matigen wegens deze cumulatie. 10.4. Voor een verdergaande matiging van de boete wegens het niet voldoen aan artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is geen plaats. Dat artikel bepaalt dat, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport over het opleggen van de bestuurlijke boete beslist. De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1141) overwogen dat de bestuursrechter de overschrijding van de beslistermijn kan verdisconteren in de hoogte van de boete. In de zaak die leidde tot die uitspraak was het boetebesluit 81 weken nadat het boeterapport was uitgebracht genomen. De Afdeling oordeelde dat dit, ook gezien de lange periode waarin appellanten niets meer over de procedure hadden gehoord, onwenselijk lang was. De Afdeling zag daarom in die zaak aanleiding om de overschrijding van de dertienwekentermijn te verdisconteren in de hoogte van de boete. In dit geval is het onderzoek weliswaar gestart op 5 december 2022, maar is de dagtekening van het boeterapport 22 mei 2023. Het boetebesluit is genomen op 31 augustus 2023. Dat is 14,5 week later. Deze geringe termijnoverschrijding geeft geen aanleiding tot matiging van de boete. Zijn de inspectiegegevens aan te merken als milieu-informatie? 11. [appellante sub 1] betoogt dat de minister had moeten afzien van het besluit tot openbaar maken van de inspectiegegevens, omdat openbaarmaking haar in het bijzonder in haar bedrijfsbelang raakt. Volgens [appellante sub 1] gaat het in dit geval niet over milieu-informatie over emissies in het milieu, zodat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen beroep kan doen op de uitzonderingen voor openbaarmaking zoals neergelegd in artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, van de Woo. Daartoe voert [appellante sub 1] aan dat uit het boeterapport en de asbestinventarisatierapporten niet blijkt dat er asbestvezels in het milieu zijn gebracht. 11.1. Volgens de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingen is deze onder meer van toepassing op overtreding van artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, van het Arbobesluit. In de Beleidsregel is neergelegd welke gegevens openbaar worden gemaakt en dat het besluit tot openbaarmaking van die gegevens wordt genomen met in achtneming van artikel 5.1 van de Woo. 11.2. De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2086), waarin het ook over openbaarmaking van inspectiegegevens over asbestovertredingen op grond van dezelfde Beleidsregel ging, overwogen dat de inspectiegegevens zijn aan te merken als milieu-informatie in de zin van artikel 1, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gelezen in samenhang met artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Voor zover de inspectiegegevens geen gegevens inhouden over factoren die elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten, houden zij wel gegevens in die onlosmakelijk zijn verbonden met maatregelen en activiteiten ter bescherming van deze elementen. Ook deze gegevens worden aangemerkt als milieu-informatie. Artikel 2.1 van de Woo, de opvolger van de Wob, verwijst voor de definitie van milieu-informatie ook naar artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. De Afdeling ziet geen aanleiding om in deze zaak tot een ander oordeel te komen dan in de uitspraak van 2 augustus 2017. Dit betekent dat [appellante sub 1] geen beroep kan doen op de uitzonderingsgrond voor openbaarmaking van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. 11.3. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:153) met juistheid overwogen dat [appellante sub 1] ook geen beroep kan doen op de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo, omdat de inspectiegegevens milieu-informatie over emissies in het milieu zijn, gelet op de ruime definitie daarvan. De stelling van [appellante sub 1] dat uit het boeterapport en de asbestinventarisatierapporten niet blijkt dat er asbestvezels in het milieu zijn gebracht, is niet juist. In het asbestinventarisatierapport van 1 december 2022 staat: "Alle losse spullen in de ruimtes op de eerste en tweede etage dienen als asbesthoudend behandeld te worden. Er zijn ook restanten van de onderlaag zeil aangetroffen op alle trappen en in de hal op de begane grond. Om een verontreiniging in te kaderen dan wel uit te sluiten zijn er kleefmonsters genomen in de entree en in de woonkamer en keuken. De kleefmonsters blijken na analyse schoon (of verwaarloosbaar) te zijn." en: "Het betreft restanten van een onderlaag van vloerzeil. De restanten hebben een open vezelstructuur en zijn ernstig beschadigd. Hierdoor is er bij betreding van de ruimte kans op vezelemissie." De schone kleefmonsters zien dus alleen op de entree, woonkamer en keuken, en niet op de daarvoor genoemde ruimtes op de eerste en tweede etage, alle trappen en de hal op de begane grond. In deze ruimtes is volgens het rapport wel kans op vezelemissie. Dat in twee eindrapporten, na de asbestsanering, is geconcludeerd dat de ruimte voor de woning en de woning zelf (visueel) schoon zijn, betekent niet dat er eerder geen vezelemissie heeft plaatsgevonden. 11.4. Het betoog slaagt niet. Mocht de minister een waarschuwing ‘preventieve stillegging van werk’ geven? 12. [appellante sub 1] betoogt dat het handhaven van de waarschuwing onevenredig is gelet op het incidentele karakter van de overtreding en de zeer grote nadelige gevolgen van een stillegging voor haar en derden. Daartoe voert zij aan dat zij groot en dagelijks onderhoud verricht voor achttien woningcorporaties en hun huurders. Nog los van de grote financiële gevolgen voor haar, is het vanwege deze omvang en de huidige markt volgens [appellante sub 1] onmogelijk die werkzaamheden door een andere partij te laten uitvoeren. Zij doet in dit verband een beroep op de artikelen 1 en 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten. Het incident kwam voort uit een ongelukkige samenloop van omstandigheden en zij heeft naar aanleiding hiervan al maatregelen genomen. Ook vóór het incident had zij al een deugdelijk asbestbeleid, dat zij aanpast en aanscherpt waar nodig. Verder heeft de rechtbank volgens [appellante sub 1] de ernst en omvang van de overtreding overschat, aangezien er geen gezondheidsrisico is geweest. 12.1. Artikel 9.10a, vierde lid, van het Arbobesluit bepaalt dat kan worden afgezien van een waarschuwing indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven. In de Beleidsregel preventieve stillegging is dat nader uitgewerkt. Artikel 1 van de Beleidsregel gaat over het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden. Dat is hier niet aan de orde. Artikel 4 van de Beleidsregel gaat wel over een waarschuwing tot preventieve stillegging. Volgens het eerste lid wordt bij de overweging om een waarschuwing achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding. Volgens het tweede lid wordt bij de beslissing om een waarschuwing achterwege te laten in verband met de gevolgen van de stillegging onder meer rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen en met de economische gevolgen voor derden. Volgens het derde lid kan bij de beslissing om een waarschuwing achterwege te laten rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd. 12.2. Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het om een ernstige overtreding gaat, omdat de ingehuurde werknemers mogelijk zijn blootgesteld aan asbestvezels. Dit kan een ernstig gezondheidsrisico meebrengen. Zoals onder 11.3 is overwogen, is de stelling van [appellante sub 1] dat uit de asbestinventarisatierapporten en eindrapporten niet blijkt dat vezelemissie heeft plaatsgevonden, niet juist. Artikel 9.10a, derde lid, onder b, van het Arbobesluit bepaalt dat een overtreding van artikel 4:54d, eerste lid, van het Arbobesluit (asbestwerkzaamheden moeten worden uitgevoerd door een gecertificeerd asbestsaneringsbedrijf) een ernstige overtreding is. Op grond van artikel 9.10a, tweede lid, van het Arbobesluit wordt bij een ernstige overtreding al bij een eerste overtreding een waarschuwing gegeven. Dat het om een incident gaat, is daarom niet voldoende om af te zien van een waarschuwing. Wat betreft de maatschappelijke en economische gevolgen voor derden geldt dat [appellante sub 1] haar stelling dat het onmogelijk is de door haar verrichte werkzaamheden door een andere partij te laten uitvoeren, niet heeft onderbouwd met concrete informatie van bijvoorbeeld de achttien woningcorporaties. Er is dan ook geen aanleiding de waarschuwing wegens deze gestelde gevolgen onevenredig te achten. Daar komt bij dat deze gevolgen zich pas zullen voordoen als [appellante sub 1] binnen vijf jaar na de waarschuwing een gelijksoortige overtreding pleegt en een bevel tot stillegging van werk krijgt. [appellante sub 1] kan dan zo nodig opnieuw aanvoeren en onderbouwen dat stillegging van werk onevenredig is wegens de maatschappelijke en economische gevolgen voor derden. Met de rechtbank ziet de Afdeling ten slotte geen reden om de waarschuwing overeenkomstig artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel achterwege te laten omdat de boete is gematigd. Die matiging is niet gelegen in de ernst van de overtreding of het ontbreken van verwijtbaarheid, maar in de verbeteracties die [appellante sub 1] na de overtreding heeft doorgevoerd en de cumulatie van de boetes. De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat de waarschuwing een herstelsanctie is om een gedragsverandering teweeg te brengen en deze gedragsverandering te bestendigen. 12.3. Het betoog slaagt niet. Eindoordeel 13. Het incidenteel hoger beroep van de minister is ongegrond. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover zij de hoogte van de boete heeft vastgesteld op € 33.750,00 en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 14 december 2023. De Afdeling zal de hoogte van de boete vaststellen op € 22.500,00 en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 14 december 2023. 14. De minister moet de proceskosten van [appellante sub 1] vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het incidenteel hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ongegrond; II. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1], thans: [bedrijf], gegrond; III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 31 januari 2025 in zaak nr. 24/1494, voor zover zij de hoogte van de boete heeft vastgesteld op € 33.750,00 en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 december 2023, kenmerk WBJA/SV1A/3.2023.1224.001 en WBJA/SVIA/3.2023.1232.001; IV. stelt de hoogte van de boete vast op € 22.500,00; V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het onder III genoemde besluit; VI. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante sub 1], thans: [bedrijf], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.802,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand; VII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante sub 1], thans: [bedrijf], het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 579,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. w.g. Uylenburg voorzitter w.g. De Vries-Biharie griffier Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026 611 BIJLAGE - Wettelijk kader Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 […] 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. […] Artikel 5:51 1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport. […] Arbeidsomstandighedenwet Artikel 16 […] 10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald. […] Artikel 28a 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing. 2. Indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, kan door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever of de zelfstandige bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd of een proces-verbaal is opgemaakt. […] 4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken. […] Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 9.1 De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21. Artikel 9.9b 1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen: […] d. van hoofdstuk 4: de artikelen […] 4.47c, eerste en tweede lid, […] 4.54d, […] Artikel 9.10a 1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. 2. Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. 3. Als een ernstige overtreding als bedoeld in het tweede lid wordt aangemerkt: […] b. een handelen of nalaten in strijd met de volgende artikelen: 1°. van hoofdstuk 4: de artikelen 4.54d, eerste lid, […] 4. Indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven, kan worden afgezien van een waarschuwing als bedoeld in het eerste en tweede lid en kan worden afgezien van een bevel als bedoeld in het eerste en tweede lid. […] Artikel 4.47c 1. Uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden wordt door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder. Deze melding bevat tenminste een beknopte beschrijving van: a. de plaats waar de werkzaamheden worden verricht; b. de soorten en hoeveelheden asbesthoudende producten; c. de werkzaamheden die met asbest of asbesthoudende producten worden verricht, de werkmethoden alsmede de indeling van de concentraties asbestvezels in de lucht in een risicoklasse; d. het aantal betrokken werknemers; e. de datum en het tijdstip waarop de werkzaamheden aanvangen, alsmede de duur ervan; f. de maatregelen die zullen worden getroffen om blootstelling van werknemers aan asbest te beperken. Artikel 4.54a 1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden: a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin naar redelijke verwachting asbest of een asbesthoudend product is toegepast; b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a; of c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen. […] Artikel 4.54d 1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling: a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid; b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd. […] 5. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling. […] 7. Voor zover de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit van een certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling. […] Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving Artikel 1 […] 11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel: a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet; b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze; c. als er adequate instructies zijn gegeven; d. als er adequaat toezicht is gehouden. 12. Indien de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen, kan dit leiden tot een boetematiging van 12,5%. Maatregelen zijn adequaat als zij: a. zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen; en b. zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen. […] Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten Artikel 1 […] 3. Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen. 4. Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de economische gevolgen voor derden. 5. Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de aard en omvang van de overtreding. De nadelige gevolgen van een preventieve stillegging mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen Artikel 4 1. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding. 2. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de gevolgen van de overtreding wordt onder meer rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen en met de economische gevolgen voor derden. 3. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd. […] Wet open overheid Artikel 3.1 1. Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, maakt bij de uitvoering van zijn taak uit eigen beweging de bij het bestuursorgaan berustende informatie neergelegd in documenten voor eenieder openbaar, indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is, behoudens voor zover de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 aan openbaarmaking in de weg staan of met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie. […] Artikel 5.1 1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: […] c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; […] 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […] f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens; […] 5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. […] 7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingen Artikel 1 Deze beleidsregel is van toepassing op de volgende overtredingen: de artikelen […] 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Artikel 1a Deze beleidsregel is gebaseerd op artikel 3.1 van de Wet open overheid. Artikel 2 1. Het besluit tot openbaarmaking van de gegevens, bedoeld in artikel 3, eerste lid, wordt genomen met in achtneming van artikel 5.1 van de Wet open overheid. 2. Openbaarmaking vindt plaats op de website van de Nederlandse Arbeidsinspectie. Artikel 3 1. De Nederlandse Arbeidsinspectie maakt in geval van overtreding van de in artikel 1 genoemde artikelen de volgende inspectiegegevens actief openbaar: a. de naam en vestigingsplaats van de rechtspersoon dan wel van de natuurlijke persoon; b. de geconstateerde overtreding; c. de datum waarop de overtreding is geconstateerd; d. de locatie waar het asbest aanwezig is of is geweest; e. welk bestuurlijk besluit is genomen, dan wel welke bestuurlijke besluiten zijn genomen vanwege de overtreding op grond van de artikelen 28a, 33 of 34 van de Arbeidsomstandighedenwet; f. of tegen de onder e bedoelde bestuurlijke besluiten een rechtsmiddel is ingesteld dan wel of daartoe nog de mogelijkheid bestaat. 2. Op verzoek van belanghebbende kan in de zienswijzefase bedoeld in artikel 4 een schriftelijke reactie over de openbaarmaking van de gegevens, bedoeld in het eerste lid, van ten hoogste 100 woorden worden gevoegd bij de openbaar te maken gegevens op de website van de Nederlandse Arbeidsinspectie. Onderdelen van de schriftelijke reactie die persoonsgegevens, bedrijfsnamen of bedrijfsgegevens van derden dan wel strafbare of aanstootgevende uitlatingen bevatten, worden niet op de website van de Nederlandse Arbeidsinspectie gepubliceerd. Artikel 7 1. Indien sprake is van een overtreding van artikel 4:54d, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit worden de gegevens, bedoeld in artikel 3, eerste lid, ook openbaar gemaakt via een persbericht, tenzij er dringende redenen aanwezig zijn die noodzaken een persbericht achterwege te laten. […]