Raad van State, 17-07-2026 (202404149/1/V3)

202404149/1/V3. Datum uitspraak: 17 juli 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op de hoger beroepen van: 1. de minister van Asiel en Migratie, 2. [betrokkene] appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 juli 2024 in zaak nr. NL24.4963 in het geding tussen: [betrokkene] en de minister. Procesverloop Bij besluit van 31 mei 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de aan betrokkene verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingetrokken, hem opgedragen de Europese Unie (EU) binnen 28 dagen te verlaten (terugkeerbesluit) en hem meegedeeld dat hij vanwege dat terugkeerbesluit in het Schengeninformatiesysteem (SIS) gesignaleerd wordt. Bij besluit van 16 januari 2024 heeft de staatssecretaris het daartegen door betrokkene gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 juli 2024 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. M.J.A. Bakker, advocaat in Voorburg, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. Betrokkene heeft een nader stuk ingediend. De minister heeft een zienswijze gegeven en een nader stuk ingediend. Bij besluit van 11 september 2024 heeft de minister ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw het door betrokkene gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Overwegingen Inleiding 1. Betrokkene, met de Bengaalse nationaliteit, is met ingang van 9 augustus 2021 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘studie’. De minister heeft met het besluit van 31 mei 2023 de verblijfsvergunning ingetrokken met ingang van 1 mei 2022, omdat de onderwijsinstelling betrokkene heeft afgemeld vanwege onvoldoende studievoortgang. De intrekking geldt ook als terugkeerbesluit. Daarbij heeft de minister betrokkene vanwege het terugkeerbesluit gesignaleerd in het SIS. Betrokkene heeft bezwaar gemaakt en beroep ingesteld tegen het terugkeerbesluit en de SIS-signalering, omdat hij naar Portugal verhuisd is. Het incidenteel hoger beroep 2. Uit artikel 83c, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, volgt dat geen incidenteel hoger beroep kan worden ingesteld in een hoger beroep over een terugkeerbesluit, als dat besluit onderdeel is van een besluit tot intrekking van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. Het incidenteel hoger beroep is daarom niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van de minister 3. Betrokkene betoogt in zijn schriftelijke uiteenzetting terecht dat het hoger beroep niet door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, maar door de minister van Asiel en Migratie had moeten worden ingesteld. Op grond van artikel 2 van het Besluit instelling ministerie van Asiel en Migratie is namelijk de minister belast met de behartiging van de aangelegenheden op het terrein van asiel en migratie, voor zover deze voor 2 juli 2024 waren opgedragen aan Onze Minister van Justitie en Veiligheid. De minister is daarom met ingang van 2 juli 2024 het bestuursorgaan dat uitvoering moet geven aan de opdracht van de rechtbank om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De minister heeft daarnaast per brief van 26 juli 2024 toegelicht dat het hoger beroep namens hem moet worden geacht te zijn ingesteld. 3.1. De Afdeling acht daarmee voldoende duidelijk dat het bevoegde bestuursorgaan hoger beroep op grond van artikel 8:104, eerste lid, van de Awb heeft ingesteld. Het hoger beroep van de minister is dus ontvankelijk. 3.2. De eerste grief van de minister gaat over een rechtsvraag die eerder door de Afdeling is beantwoord (uitspraak van 14 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1075, onder 4.1 tot en met 4.5, over de vraag of de minister gehouden was naar aanleiding van de overgelegde stukken nader te onderzoeken en te motiveren of de vreemdeling een door Portugal afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf had in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn). De overwegingen van die uitspraak zijn hier van overeenkomstige toepassing, zodat de grief slaagt. 3.3. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De tweede grief behoeft daarom geen bespreking. Conclusie hoger beroepen 4. De Afdeling verklaart het incidenteel hoger beroep van betrokkene niet-ontvankelijk. De Afdeling verklaart het hoger beroep van de minister gegrond en vernietigt de uitspraak van de rechtbank. 4.1. Op 11 september 2024 heeft de minister naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw een besluit genomen op het door betrokkene gemaakte bezwaar. Bij uitspraak van 18 december 2025 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Tegen deze uitspraak heeft betrokkene hoger beroep ingesteld, waaraan de Afdeling zaak nr. BRS.26.000352 heeft toegekend. Het besluit van 11 september 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Omdat de uitspraak van de rechtbank is vernietigd, is de rechtsgrondslag aan het besluit van 11 september 2024, dat ter uitvoering van die uitspraak is genomen, komen te ontvallen. Dit besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking. 4.2. De Afdeling beoordeelt verder nog het beroep tegen het besluit van 16 januari 2024. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist. Het beroep van betrokkene 5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. De rechtmatigheid van het terugkeerbesluit 6. Betrokkene betoogt dat de minister in bezwaar het terugkeerbesluit van 31 mei 2023 ten onrechte niet volledig heeft heroverwogen. In een volledige heroverweging had de minister op grond van de overgelegde stukken tot de conclusie moeten komen dat betrokkene niet op Nederlands grondgebied verbleef toen de minister het terugkeerbesluit nam. Betrokkene heeft namelijk een inschrijving bij een Portugese gemeente van 23 januari 2023 en loonstroken van een Portugese werkgever, daterend van september 2022 tot en met juli 2023, overgelegd. Daarnaast volgt uit artikel 3, tweede lid, en artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn dat een vreemdeling aanwezig moet zijn op het grondgebied van de lidstaat die het terugkeerbesluit neemt. Omdat betrokkene ten tijde van het besluit van 31 mei 2023 niet op het Nederlandse grondgebied was, zijn het terugkeerbesluit en de bijbehorende SIS-signalering dus onrechtmatig. Volgens betrokkene had de minister daarnaast in de brief, waarin hij het voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kenbaar heeft gemaakt, moeten vermelden dat hij naast de intrekking van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd van plan was een terugkeerbesluit te nemen, zodat betrokkene aanleiding had kunnen zien om te vermelden dat hij in Portugal verbleef. Het juridisch kader 6.1. De Afdeling stelt voorop dat uit artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn volgt dat de lidstaten verplicht zijn een terugkeerbesluit te nemen tegen derdelanders die illegaal op hun grondgebied verblijven. Dat heeft als doel een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te kunnen voeren. Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2670, onder 5.7. Een vereiste voor het nemen van een terugkeerbesluit is dat een derdelander illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft. Onder illegaal verblijf wordt begrepen volgens artikel 3, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn: "de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van de Schengengrenscode, of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat;" 6.1.1. De Afdeling overweegt dat hieruit volgt dat de minister alleen een terugkeerbesluit kan nemen als een vreemdeling illegaal op het Nederlandse grondgebied aanwezig is. Vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 19 december 2024, Kaduna, ECLI:EU:C:2024:1038, punt 138. 6.1.2. De Afdeling overweegt daarnaast dat de minister op grond van artikel 6, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn een besluit waarmee hij het legale verblijf van een vreemdeling beëindigt, samen kan nemen met een terugkeerbesluit. Onverminderd de in artikel 6, tweede tot en met vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn voorziene uitzonderingen, is de vaststelling van een terugkeerbesluit dus het noodzakelijke gevolg van de vaststelling dat een vreemdeling geen rechtmatig verblijf heeft. Zie het arrest van het Hof van 5 november 2014, Mukarubega, ECLI:EU:C:2014:2336, punten 57 tot en met 59. Daarnaast vermeldt het Terugkeerhandboek in punt 1.2 dat de houder van een ingetrokken verblijfsvergunning beschouwd wordt als illegaal in de betrokken lidstaat verblijvend. De Afdeling leidt hieruit af dat de minister in beginsel ervan uit mag gaan dat een vreemdeling in Nederland aanwezig is wanneer hij tezamen met de intrekking van een verblijfsvergunning een terugkeerbesluit neemt en daarmee dus vaststelt dat de aanwezigheid van die vreemdeling vanaf dat moment illegaal verblijf inhoudt. 6.1.3. De Afdeling overweegt verder dat het vaste rechtspraak is dat op een bestuursorgaan de plicht rust om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. Dit vloeit voort uit artikel 7:11 van de Awb. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, moet het bestuursorgaan dat eerdere besluit herroepen en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit nemen. Hierbij is het vertrekpunt dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit heroverweegt op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. Daarbij gaat het om feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. De aard van een besluit kan echter aanleiding geven om juist geen rekening te houden met bepaalde feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit. Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1461, onder 4.4 en 4.5. 6.1.4. Met het verplicht genomen terugkeerbesluit op grond van artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, is op het moment van de beëindiging van het rechtmatig verblijf sprake van een peilmoment. Die beëindiging gebeurt op grond van feiten en omstandigheden die zich op dat moment voordoen. Die beëindiging heeft als gevolg dat een derdelander op grond van de Terugkeerrichtlijn illegaal verblijft in Nederland, ook al zijn de rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit naar nationaal recht opgeschort totdat op het bezwaar is beslist (artikel 73, eerste lid, van de Vw 2000). Vergelijk het arrest van het Hof van 19 juni 2018, Gnandi, ECLI:EU:C:2018:465, punt 59 tot en met 62. Een vertrek uit Nederland naar een andere lidstaat na dit peilmoment kan daarom niet afdoen aan de rechtmatigheid van het eerder genomen terugkeerbesluit. Met het terugkeerbesluit wordt namelijk een terugkeerverplichting opgelegd die inhoudt dat een vreemdeling de Europese Unie moet verlaten. Een andere opvatting zou afbreuk doen aan het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn en tegen de in die richtlijn opgenomen doelstelling van het ontwikkelen van een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid indruisen. De Afdeling is daarom van oordeel dat de minister geen rekening hoeft te houden met in bezwaar verstrekte gegevens, voor zover deze de feitelijke situatie van de betrokken derdelander ná het nemen van het terugkeerbesluit beschrijven en hiermee wordt betoogd dat niet is voldaan aan de vereiste aanwezigheid op het Nederlandse grondgebied. 6.2. Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vragen over de bevoegdheid van de minister om een terugkeerbesluit te nemen in relatie tot het grondgebied en het moment, kunnen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14, 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, en 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. De toepassing in deze zaak 6.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister naar de feiten die ten tijde van het nemen van het terugkeerbesluit van 31 mei 2023 bekend waren, de aanwezigheid van betrokkene op het Nederlandse grondgebied terecht aangenomen. De minister heeft samen met de intrekking van de verblijfsvergunning een terugkeerbesluit genomen, omdat hij ervan uit mocht gaan dat betrokkene in Nederland verbleef. Die intrekking, en dus de beëindiging van het rechtmatig verblijf, heeft betrokkene niet betwist. Daarnaast stelt de minister zich op het standpunt dat betrokkene op 31 mei 2023 op een adres ingeschreven stond in de Basisregistratie Personen (BRP). De minister mag in beginsel uitgaan van de juistheid van de gegevens in de BRP, zodat hij in de inschrijving een belangrijke aanwijzing heeft mogen zien dat betrokkene zijn verblijf in Nederland had. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1539, onder 2.2. Pas op 18 augustus 2023 heeft betrokkene verzocht om uitschrijving uit de BRP. Verder is het terugkeerbesluit schriftelijk bekendgemaakt door het te sturen naar het adres waar betrokkene stond ingeschreven en heeft betrokkene hiervan ook kennis genomen. 6.3.1. Daarnaast stelt betrokkene zich in het bezwaarschrift van 11 juli 2023 pas op het standpunt dat hij sinds enige tijd in Portugal verblijft. In zijn zienswijze van 7 november 2022 heeft betrokkene gereageerd op het voornemen van de minister van 27 oktober 2022 om zijn verblijfsrecht in te trekken, waarbij het voornemen aan hetzelfde adres is verzonden als het terugkeerbesluit. Daarbij heeft betrokkene vermeld voor dat collegejaar ingeschreven te staan bij de onderwijsinstelling en de wens geuit om zijn studie in Nederland voort te kunnen zetten. Gelet op wat betrokkene in zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, had de minister geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de registratie in de BRP. 6.3.2. Verder is van belang dat een vreemdeling ingevolge artikel 4.37, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 de verplichting heeft om de minister nog vóór zijn vertrek naar het buitenland daarvan kennis te geven. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2423, onder 2.1. Betrokkene heeft dit niet gedaan, ook niet met de zienswijze. Dat de minister in zijn voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd niet heeft vermeld dat hij van plan is een terugkeerbesluit te nemen, leidt gezien de verplichting van betrokkene dan ook niet tot een ander oordeel. Hoewel de minister betrokkene van het voornemen in kennis behoorde te stellen, omdat het terugkeerbesluit de gevolgen van de intrekking duidelijk maakt, heeft betrokkene in bezwaar en de verdere procedure de gelegenheid gehad om aannemelijk te maken dat hij op het in dit geval relevante peilmoment van 31 mei 2023 in Portugal verbleef. De Afdeling passeert dit zorgvuldigheidsgebrek daarom op grond van artikel 6:22 van de Awb. 6.3.3. Betrokkene is er ten slotte met de volgende overgelegde stukken niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hij ten tijde van het peilmoment uit Nederland vertrokken en in Portugal gevestigd was: • Verklaring van een Portugese gemeente van 23 januari 2023; • Arbeidsovereenkomst van 20 september 2022; • Loonstroken van september 2022 tot en met januari 2023 en van maart 2023 tot en met juli 2023; • Verzoek van de advocaat om uitschrijving uit de BRP van betrokkene van 18 augustus 2023; • Bewijs van een aanvraag voor een verblijfsvergunning van 5 mei 2022; • Voorgenomen afwijzing van een verblijfsaanvraag in Portugal van 8 september 2023; • Uittreksel belastingregister van 18 augustus 2023; • Uittreksel sociale verzekeringsinstituut van 13 april 2023; • Mailwisseling met Portugese advocaat van 18 juli 2024. 6.3.4. De overgelegde stukken nemen niet weg wat hiervoor over de aanwezigheid van betrokkene in Nederland is overwogen en dat hij uitsluitend een Nederlandse verblijfsvergunning heeft gehad. De minister heeft daarom op 31 mei 2023 terecht een terugkeerbesluit genomen. 6.4. De beroepsgrond slaagt niet. De SIS-signalering 7. Betrokkene heeft in beroep aangevoerd dat hij er belang bij heeft dat zijn SIS-signalering verwijderd wordt, omdat deze onevenredige gevolgen voor hem heeft. De SIS-signalering is namelijk een grond voor het weigeren van een verblijfsaanvraag in Portugal. Betrokkene heeft ook een voornemen tot afwijzing van zijn aanvraag in Portugal van 8 september 2023 overgelegd, met als reden de SIS-signalering. Hij betoogt verder dat de SIS-signalering in strijd is met de doelstellingen van Verordening (EU) nr. 2018/1860, namelijk het houden van toezicht op de naleving van de Terugkeerrichtlijn en daarbij het effectueren van de verwijdering van personen die niet rechtmatig in de EU verblijven. Ook heeft de minister volgens betrokkene ten onrechte voorafgaand aan de SIS-signalering op grond van artikel 21 van Verordening (EU) nr. 2018/1861, in samenhang gelezen met artikel 19 van Verordening (EU) nr. 2018/1860, niet beoordeeld of het geval gepast, relevant en belangrijk genoeg is om deze te rechtvaardigen. 7.1. De Afdeling overweegt dat in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 2018/1860 is bepaald dat de minister verplicht is onverwijld de onderdaan van een derde land in het SIS te signaleren als hij een terugkeerbesluit neemt. In artikel 3, tweede en derde lid, van Verordening (EU) nr. 2018/1860 is daarnaast bepaald in welke gevallen lidstaten daarvan kunnen afwijken. 7.1.1. In Verordening (EU) nr. 2018/1860 is daarmee dwingendrechtelijk vastgesteld dat een lidstaat een vreemdeling in het SIS signaleert als hij een terugkeerbesluit neemt. Uit deze duidelijke verplichting tot signalering op grond van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 2018/1860 en de doelstellingen verwoord in de considerans bij deze Verordening, specifiek de punten 1 tot en met 9, maakt de Afdeling op dat de Uniewetgever geen beoordelingsruimte heeft beoogd op individueel niveau, behoudens de uitzonderingen genoemd in het tweede en derde lid van voornoemd artikel en punt 8 van voornoemde considerans. De Afdeling wijst daarnaast op de toelichting bij artikel 3 in het voorstel van de Europese Commissie van 21 december 2016, voor Verordening (EU) nr. 2018/1860, COM(2016) 881 definitief, blz. 14. 7.1.2. Uit artikel 19 van Verordening (EU) nr. 2018/1860 volgt dat artikel 21 van Verordening (EU) nr. 2018/1861 alleen van toepassing is op signaleringen inzake terugkeer "voor zover niet in deze verordening (lees: Verordening (EU) nr. 2018/1860) vastgesteld". De Afdeling leest deze bijzin zo dat de opgesomde bepalingen van Verordening (EU) nr. 2018/1861 alleen van toepassing zijn, voor zover in Verordening (EU) nr. 2018/1860 niet is vastgesteld hoe de lidstaten moeten handelen. Op deze wijze leest de Afdeling ook de Duitse en Engelse versie van artikel 19 van Verordening (EU) nr. 2018/1860, die in de bijlage zijn vermeld. Omdat in artikel 3 van Verordening (EU) nr. 2018/1860 dwingend is vastgesteld hoe de lidstaten moeten handelen, concludeert de Afdeling daaruit dat de minister voorafgaand aan een signalering inzake terugkeer niet hoeft na te gaan of het geval gepast, relevant en belangrijk genoeg is om een signalering te rechtvaardigen in de zin van artikel 21 van Verordening (EU) nr. 2018/1861. 7.1.3. De Afdeling acht deze lezing ook in overeenstemming met vaste rechtspraak van het Hof dat er geen ruimte is voor een individuele evenredigheidsbeoordeling op nationaal niveau bij de uitvoering van duidelijke verplichtingen uit het Unierecht (vergelijk het arrest van het Hof van 21 maart 2024, WU, ECLI:EU:C:2024:261, punt 46 en verder). 7.2. Bovendien wijst de Afdeling op artikel 9, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 2018/1860, dat over de gevolgen gaat van een SIS-signalering voor een verblijfsprocedure in een andere lidstaat. Op grond van deze bepaling moet de minister onverwijld een SIS-signalering wissen, zodra de autoriteiten van de andere betrokken lidstaat hem ervan in kennis stellen dat zij voornemens zijn aan de door de minister gesignaleerde vreemdeling een verblijfsvergunning te verlenen of dat zij hem een verblijfsvergunning hebben verleend. De Afdeling wijst daarbij ook op punt 6 van de considerans bij Verordening (EU) nr. 2018/1860. Een signalering inzake terugkeer bepaalt op zichzelf niet de status van een vreemdeling op het grondgebied van de lidstaten, in het bijzonder in andere lidstaten dan de lidstaat die de signalering heeft ingevoerd in het SIS. De SIS-verordeningen voorzien dus op evenredige wijze in situaties als deze. De wijze waarop Portugal met deze mogelijkheid omgaat en welke afwijzingsgronden het in een concreet geval gebruikt, zijn niet aan de Nederlandse rechter om te beoordelen. Betrokkene is terecht gesignaleerd naar aanleiding van het terecht genomen terugkeerbesluit op 31 mei 2023. 7.3. Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag over de toepasselijkheid van de evenredigheidstoets op grond van artikel 21 van Verordening (EU) nr. 2018/1861 voorafgaand aan een signalering inzake terugkeer. Gelet op de arresten Cilfit, punt 16, Consorzio Italian Management, punten 39 en 40, en Remling, punt 37, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 7.4. De beroepsgrond slaagt niet. Horen in bezwaar 8. Betrokkene heeft verder betoogd dat de minister hem ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar, terwijl de minister zelf in bezwaar heeft gesteld dat een aantal zaken niet duidelijk zijn of geverifieerd kunnen worden. 8.1. De minister mag alleen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, onder 4. Gelet op wat betrokkene in bezwaar heeft aangevoerd, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat aan deze maatstaf is voldaan. De minister heeft in bezwaar daarom mogen afzien van het horen van betrokkene. 8.2. De beroepsgrond slaagt niet. Conclusie van het beroep 9. De Afdeling verklaart het beroep ongegrond. Gelet op wat onder 6.3.2 is overwogen, moet de minister de proceskosten vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk; II. verklaart het hoger beroep van de minister gegrond; III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 juli 2024 in zaak nr. NL24.4963; IV. vernietigt het besluit van 11 september 2024, V-[…]; V. verklaart het beroep tegen het besluit van 16 januari 2024 ongegrond; VI. veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij betrokkene in verband met de behandeling van dit beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier. w.g. De Poorter voorzitter w.g. Van de Kolk griffier Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2026 347-1111 BIJLAGE VERORDENING (EU) 2018/1860 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 28 november 2018 betreffende het gebruik van het Schengeninformatiesysteem voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen (PB L 312 van 7.12.2018) Considerans (1) De terugkeer van onderdanen van derde landen die niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst, verblijf of vestiging in de lidstaten, met volledige inachtneming van de grondrechten en met name het beginsel van non-refoulement, en in overeenstemming met Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad (2), is een wezenlijk onderdeel van de brede inspanningen om irreguliere migratie aan te pakken en een hoger percentage irreguliere migranten te doen terugkeren. (2) Het is noodzakelijk het systeem van de Unie voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen doeltreffender te maken. Dit is essentieel voor het behoud van het vertrouwen van het publiek in het migratie- en asielbeleid van de Unie en voor de ondersteuning van personen die internationale bescherming behoeven. (3) De lidstaten dienen alle nodige maatregelen te nemen om op doeltreffende en evenredige wijze de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen te waarborgen, overeenkomstig de bepalingen van Richtlijn 2008/115/EG. (4) In Verordening (EU) 2018/1861 (3) en Verordening (EU) 2018/1862 (4) van het Europees Parlement en de Raad zijn de voorwaarden vastgelegd voor de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS). (5) Er dient een systeem te worden ingesteld waarmee de lidstaten die krachtens Verordening (EU) 2018/1861 SIS gebruiken, informatie kunnen delen met betrekking tot terugkeerbesluiten die zijn uitgevaardigd jegens onderdanen van derde landen die illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, en waarmee kan worden gecontroleerd of onderdanen van derde landen jegens wie deze besluiten zijn genomen, het grondgebied van de lidstaten hebben verlaten. (6) Deze verordening laat de in Richtlijn 2008/115/EG opgenomen rechten en verplichtingen van onderdanen van derde landen onverlet. Een in SIS ingevoerde signalering inzake terugkeer bepaalt op zichzelf niet de status van de onderdaan van een derde land op het grondgebied van lidstaten, in het bijzonder in andere lidstaten dan de lidstaat die de signalering heeft ingevoerd in SIS. (7) In SIS ingevoerde signaleringen inzake terugkeer en de uitwisseling van aanvullende informatie ten aanzien van die signaleringen dienen de bevoegde autoriteiten te helpen de maatregelen te nemen die nodig zijn voor de uitvoering van terugkeerbesluiten. SIS dient bij te dragen tot de identificatie van, en tot het delen van informatie door de lidstaten over, onderdanen van derde landen jegens wie een dergelijk terugkeerbesluit is uitgevaardigd, die zijn ondergedoken en die zijn aangehouden in een andere lidstaat. Die maatregelen dienen bij te dragen tot het voorkomen en ontmoedigen van irreguliere migratie en secundaire bewegingen, en dienen de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten te bevorderen. (8) Om de doeltreffendheid van terugkeer te waarborgen en de toegevoegde waarde van de signaleringen inzake terugkeer te vergroten, dienen de lidstaten in SIS signaleringen in te voeren in verband met terugkeerbesluiten die zij uitvaardigen overeenkomstig bepalingen die Richtlijn 2008/115/EG in acht nemen, met betrekking tot illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. Hiertoe dienen de lidstaten ook een signalering in SIS in te voeren wanneer besluiten waarbij een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld, worden uitgevaardigd in de situaties omschreven in artikel 2, lid 2, van die richtlijn, met name jegens onderdanen van derde landen aan wie de toegang is geweigerd overeenkomstig Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad (5), of die door de bevoegde autoriteiten zijn aangehouden of onderschept wegens het op irreguliere wijze over land, over zee of door de lucht overschrijden van de buitengrens van een lidstaat en die vervolgens geen verblijfsvergunning of -recht in die lidstaat hebben verkregen, en ten aanzien van onderdanen van derde landen die als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie, overeenkomstig het nationaal recht, verplicht zijn tot terugkeer of jegens wie een uitleveringsprocedure loopt. In bepaalde gevallen kunnen de lidstaten, om hun administratieve lasten te verminderen, ervan afzien signaleringen inzake terugkeer in SIS in te voeren, wanneer het risico dat aan een terugkeerbesluit geen gevolg wordt gegeven klein is, namelijk tijdens de periode van vasthouding of wanneer het terugkeerbesluit aan de buitengrens is uitgevaardigd en onmiddellijk wordt uitgevoerd. (9) Deze verordening heeft tot doel gemeenschappelijke regels vast te stellen voor de invoering in SIS van signaleringen inzake terugkeer. Signaleringen inzake terugkeer dienen in SIS te worden ingevoerd zodra de onderliggende terugkeerbesluiten zijn uitgevaardigd. De signalering dient te vermelden of aan de betrokken onderdaan van een derde land een termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of een dergelijke termijn is verlengd, en of het besluit is geschorst dan wel de verwijdering is uitgesteld.(17) Signaleringen mogen niet langer in SIS worden bewaard dan nodig is voor het met de signaleringen nagestreefde doeleinden. De desbetreffende bepalingen van Verordening (EU) 2018/1861 over toetsingstermijnen dienen van toepassing te zijn. Signaleringen inzake terugkeer dienen automatisch te worden gewist zodra zij verstrijken, overeenkomstig de in die verordening bedoelde toetsingsprocedure. (17) Signaleringen mogen niet langer in SIS worden bewaard dan nodig is voor het met de signaleringen nagestreefde doeleinden. De desbetreffende bepalingen van Verordening (EU) 2018/1861 over toetsingstermijnen dienen van toepassing te zijn. Signaleringen inzake terugkeer dienen automatisch te worden gewist zodra zij verstrijken, overeenkomstig de in die verordening bedoelde toetsingsprocedure. (23) De bepalingen in Verordening (EU) 2018/1861 inzake de verantwoordelijkheden van de lidstaten en het Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, opgericht bij Verordening (EU) 2018/1726 van het Europees Parlement en de Raad („eu-LISA"), over de invoering en verwerking van signaleringen, de voorwaarden voor toegang tot en bewaring van signaleringen, gegevensverwerking, gegevensbescherming, aansprakelijkheid en toezicht, en statistieken moeten ook gelden voor overeenkomstig deze verordening in SIS vervatte en verwerkte gegevens. Artikel 3 Invoering van signaleringen inzake terugkeer in SIS 1. De lidstaten voeren in SIS signaleringen in van onderdanen van derde landen jegens wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd om te verifiëren of aan de terugkeerverplichting is voldaan en om de tenuitvoerlegging van terugkeerbesluiten te ondersteunen. Wanneer een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, wordt onverwijld een signalering inzake terugkeer in SIS ingevoerd. 2. De lidstaten kunnen ervan afzien signaleringen inzake terugkeer in te voeren, indien de terugkeerbesluiten onderdanen van derde landen betreffen die in afwachting van verwijdering worden vastgehouden. Indien de betrokken onderdanen van derde landen worden vrijgelaten zonder te worden verwijderd, wordt in SIS onverwijld een signalering inzake terugkeer ingevoerd. 3. De lidstaten kunnen er van afzien signaleringen inzake terugkeer in te voeren, indien het terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd aan de buitengrens van een lidstaat en onmiddellijk ten uitvoer wordt gelegd. […] Artikel 19 Toepasselijkheid van de bepalingen van Verordening (EU) 2018/1861 Voor zover niet in deze verordening vastgesteld, zijn de bepalingen inzake de invoering, verwerking en bijwerking van signaleringen, de verantwoordelijkheden van de lidstaten en eu-LISA, de voorwaarden voor toegang tot en de toetsingstermijn voor signaleringen, gegevensverwerking, gegevensbescherming, aansprakelijkheid en toezicht en statistieken, als vastgelegd in de artikelen 6 tot en met 19, artikel 20, leden 3 en 4, alsook in artikel 21, artikel 23, artikel 32, artikel 33, artikel 34, lid 5, en de artikelen 38 tot en met 60 van Verordening (EU) 2018/1861, van toepassing op de overeenkomstig deze verordening in SIS ingevoerde en verwerkte gegevens. Article 19 Applicability of the provisions of Regulation (EU) 2018/1861 Insofar as not established in this Regulation, the entry, processing and updating of alerts, the provisions on responsibilities of the Member States and eu-LISA, the conditions concerning access and the review period for alerts, data processing, data protection, liability and monitoring and statistics, as laid down in Articles 6 to 19, Article 20(3) and (4), Articles 21, 23, 32, 33, 34(5) and 38 to 60 of Regulation (EU) 2018/1861, shall apply to data entered and processed in SIS in accordance with this Regulation. Artikel 19 Anwendbarkeit der Bestimmungen der Verordnung (EU) 2018/1861 Sofern in der vorliegenden Verordnung nichts anderes festgelegt ist, gelten für die im Einklang mit der vorliegenden Verordnung in das SIS eingegebenen und dort verarbeiteten Daten die in Artikel 6 bis 19, Artikel 20 Absätze 3 und 4, Artikel 21, 23, 32, 33, Artikel 34 Absatz 5 sowie Artikel 38 bis 60 der Verordnung (EU) 2018/1861 festgelegten Bedingungen für die Eingabe, Bearbeitung und Aktualisierung von Ausschreibungen, die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und eu-LISA, die Voraussetzungen für den Zugriff auf Ausschreibungen und die Prüffristen für Ausschreibungen, die Datenverarbeitung, den Datenschutz, die Haftung und Überwachung sowie die Statistiken. Verordening (EU) 2018/1861 van het Europees Parlement en de Raad van 28 november 2018 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van grenscontroles, tot wijziging van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen en tot wijziging en intrekking van Verordening (EG) nr. 1987/2006 (PB L 312 van 7.12.2018) Artikel 21 Evenredigheid 1. Alvorens een persoon te signaleren of de geldigheidsduur van een signalering te verlengen, gaat een lidstaat na of het geval gepast, relevant en belangrijk genoeg is om een signalering in SIS te rechtvaardigen. 2. Wanneer het in artikel 24, lid 1, onder a), bedoelde besluit tot weigering van toegang en verblijf verband houdt met een terroristisch misdrijf, wordt de zaak beschouwd als gepast, relevant en belangrijk genoeg om een signalering in SIS te rechtvaardigen. Om redenen van openbare en nationale veiligheid kunnen lidstaten bij uitzondering geen signalering invoeren, wanneer te verwachten valt dat die signalering officiële of justitiële onderzoeken, opsporingsonderzoeken of procedures zal belemmeren. Aanbeveling (EU) 2017/2338 van de Commissie van 16 november 2017 tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek" voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (PB 2017 L 339) 1.2. Illegaal verblijf […] De volgende categorieën onderdanen van derde landen worden bijvoorbeeld beschouwd als illegaal in de betrokken lidstaat verblijvend: — houders van een verlopen verblijfsvergunning of visum; — houders van een ingetrokken verblijfsvergunning of visum; […]